ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В.Г. ЯРОСЛАВЦЕВА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ

ПОЛОЖЕНИЙ ПУНКТА 6 СТАТЬИ 2 И ПУНКТА 7 СТАТЬИ 32

ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЯХ",

ЧАСТИ ШЕСТОЙ СТАТЬИ 29 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩЕСТВЕННЫХ

ОБЪЕДИНЕНИЯХ" И ЧАСТИ 1 СТАТЬИ 19.34 КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

В СВЯЗИ С ЖАЛОБАМИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ФОНДА "КОСТРОМСКОЙ ЦЕНТР

ПОДДЕРЖКИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ИНИЦИАТИВ", ГРАЖДАН

Л.Г. КУЗЬМИНОЙ, С.М. СМИРЕНСКОГО И В.П. ЮКЕЧЕВА

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 8 апреля 2014 года N 10-П положения пункта 6 статьи 2, абзаца второго пункта 7 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях" и части шестой статьи 29 Федерального закона "Об общественных объединениях", части 1 статьи 19.34 КоАП Российской Федерации, закрепляющие признаки состава административного правонарушения, признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации.

Полагаю, что оспариваемые законоположения, находящиеся в нормативном единстве, в системе действующего правового регулирования не соответствуют Конституции Российской Федерации по следующим основаниям.

1. Право каждого на объединение, как следует из статьи 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 1 (часть 1), 2, 13, 17 (часть 1) и 29 (части 1 и 3), относится к базовым ценностям общества и государства, основанным на принципах господства права и демократии, и включает право в условиях признаваемого идеологического и политического многообразия свободно создавать объединения для защиты своих интересов и выражения своих мнений и убеждений, а также свободу деятельности общественных объединений, что согласуется с положениями Всеобщей декларации прав человека (пункт 1 статьи 20), Международного пакта о гражданских и политических правах (пункт 1 статьи 22) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (пункт 1 статьи 11) о праве каждого на свободу объединения (ассоциации) с другими.

Традиционными формами реализации данного конституционного права являются создание и деятельность политических партий, религиозных объединений, профессиональных союзов, а также различных общественных объединений, посредством которых граждане получают возможность на основе общих идей и взглядов совместными усилиями добиваться тех или иных социально-экономических, политических, культурных, научных, природоохранительных и других целей, вследствие чего на государстве лежит конституционная обязанность признания за объединениями граждан необходимой правосубъектности, в том числе в качестве юридического лица, без которой гарантированная им свобода деятельности во многом лишалась бы своего смысла.

Представляется, что основной целью права на объединение является обеспечение возможности участия каждого гражданина в общественной и политической жизни государства. Его реализация зависит от волеизъявления конкретного гражданина, что, в свою очередь, предполагает наличие активной гражданской позиции при осуществлении им политических прав, и тем самым повышается роль граждан в управлении делами государства посредством участия в общественных объединениях. Общеизвестно, что участие некоммерческих организаций (общественных объединений) в выработке и реализации государственной политики в установленных законом формах является обычной практикой взаимодействия государства и общества. Активная гражданская позиция граждан связана с такими правами, как свобода мнений и убеждений, что находится в строгом соответствии с положениями статьи 29 (часть 1) Конституции Российской Федерации, "каждому гарантируется свобода мысли и слова".

Отсюда следует, что свобода объединений и свобода выражения мнения являются необходимыми условиями конституционного развития демократического государства, основанного на соблюдении прав человека и верховенстве права. При этом свобода объединений не может быть полноценно реализована без возможности для объединений свободно привлекать средства из не запрещенных законом источников для осуществления своей деятельности.

Именно активная деятельность некоммерческих организаций является неотъемлемой частью функционирования демократического общества, с одной стороны, наилучшим образом обеспечивающего соблюдение основных прав и свобод человека (преамбула к Конвенции о защите прав человека и основных свобод), а с другой - является фактором, при определенных условиях, их ограничения (например, пункт 1 статьи 6, пункт 2 статьи 8, пункт 2 статьи 9, пункт 2 статьи 10 и пункт 2 статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, пункт 3 статьи 2 Протокола N 4 к ней). Плюрализм, как отмечает Европейский Суд по правам человека, является одним из "фирменных знаков" демократического общества. Справедливо и достойно необходимо относиться к меньшинствам и к их мнению, при этом идеи и взгляды разных групп населения могут выражаться в том числе через соответствующие некоммерческие организации, например, общественные объединения, действующие в сферах религии, искусства, культурных традиций, социально-экономических идей и взглядов и других, без существования которых здоровая демократия функционировать не может (постановление от 17 февраля 2004 года по жалобе N 44158/98 "Gorzelik и другие против Польши", § 90 - 92, постановление от 21 июня 2007 года по жалобе N 57045/00 "Zhechev против Болгарии", § 35). При этом некоммерческие организации вправе выражать свои взгляды и мнения в соответствии со статьей 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, что, собственно, и является одной из основных целей деятельности таких субъектов права (постановления от 21 июня 2007 года по жалобе N 57045/00 "Zhechev против Болгарии", § 36).

Вместе с тем право каждого на объединение и свобода деятельности общественных объединений не являются абсолютными и в соответствии со статьями 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Аналогичные положения относительно пределов осуществления права на свободу объединения (ассоциации) содержатся во Всеобщей декларации прав человека (пункт 2 статьи 29), Международном пакте о гражданских и политических правах (пункт 2 статьи 22) и Конвенции о защите прав человека и основных свобод (пункт 2 статьи 11), допускающих введение ограничений данного права, только если они установлены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, обеспечения должного признания, уважения и защиты прав и свобод других лиц, охраны здоровья, нравственности и общего благополучия, а также для удовлетворения справедливых требований морали.

Соответственно, реализуя принадлежащие правотворческие полномочия, федеральный законодатель должен заботиться о предоставлении гражданам максимально широких возможностей для использования гарантированных Конституцией Российской Федерации права на объединения и свободы деятельности общественных объединений, в том числе в качестве юридического лица, и одновременно устанавливая такие нормы, которые, не посягая на само их существо, способствовали бы достижению - на основе баланса частных и публичных начал - конституционно значимых целей, включая обеспечение общественного порядка и безопасности в интересах всех граждан, как являющихся членами таких объединений, так и не принимающих участия в их деятельности.

При этом осуществляемое федеральным законодателем регулирование - в силу предписаний Конституции Российской Федерации, согласно которым права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность публичной власти и обеспечиваются правосудием (статья 18), - должно предусматривать надлежащие условия для учреждения, создания и регистрации объединений, определять их правовое положение, включая условия обретения статуса юридического лица, с тем чтобы граждане, объединившись, имели возможность эффективно добиваться отстаивания и продвижения своих прав и интересов (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2004 года N 18-П, от 6 декабря 2011 года N 26-П, от 24 октября 2013 года N 22-П и др.).

2. Положения статьи 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации конкретизируются в Федеральном законе от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", что является законодательной основой регулирования отношений, связанных с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений, распространяющем свое действие на любые общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных организаций, а также коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих союзов (ассоциаций), и одновременно предусматривающем принятие в отношении политических партий специального федерального закона (статьи 1, 2 и 12.1).

В соответствии со статьей 3 Федерального закона "Об общественных объединениях" право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздержаться от вступления в них, а также беспрепятственно выходить из общественных объединений (часть первая); создание общественных объединений способствует реализации права и законных интересов граждан (часть вторая); создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом, и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица (часть четвертая).

Согласно статье 8 Федерального закона "Об общественных объединениях" (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 396-ФЗ) под общественной организацией понимается основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан.

Для осуществления уставных целей общественное объединение, являющееся юридическим лицом, имеет право (в редакции Федерального закона от 25 июля 2002 года N 112-ФЗ):

свободно распространять информацию о своей деятельности;

участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими законами;

проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование;

представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях;

выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти (статья 27).

При этом ни Федеральный закон от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях", ни Федеральный закон "Об общественных объединениях" не идентифицируют указанные виды деятельности понятием "политическая деятельность". Тем самым Федеральным законом "Об общественных объединениях" общественным объединениям предоставлено право участвовать в общественной жизни путем взаимодействия с государственными органами и высказывания собственной инициативы, что в данном контексте не рассматривается как действия, направленные на оказание воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также формирования общественного мнения.

3. Особенности правового положения общественных объединений, прошедших государственную регистрацию, и осуществление права юридического лица устанавливаются Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", определяющим порядок формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями, формы поддержки, в том числе финансово-материальной, таких организаций и организацию контроля за их деятельностью.

Так, согласно статье 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками.

Некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), общин коренных малочисленных народов Российской Федерации, казачьих обществ, некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами (в редакции Федеральных законов от 1 декабря 2007 года N 300-ФЗ и от 3 июня 2009 года N 107-ФЗ).

Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ (пункт 2 статьи 2).

Социально ориентированными некоммерческими организациями признаются некоммерческие организации, созданные в предусмотренных федеральным законом формах (за исключением политических партий) и осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации, а также и иные виды деятельности, предусмотренные статьей 31.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" (пункт 2.1 статьи 2).

3.1. Согласно пункту 6 статьи 2 данного Федерального закона особую группу некоммерческих организаций образуют некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента.

Под некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, в данном Федеральном законе понимается российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием их дочерних обществ), и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации (абзац первый пункта 6 статьи 2);

Некоммерческая организация, за исключением политической партии, признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она участвует (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях.

Согласно пункту 6 статьи 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" (в редакции Федерального закона от 20 июля 2012 года N 121-ФЗ) "иностранным агентом" считается российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных источников (в том числе от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций) и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации. По смыслу данного положения закона деятельность некоммерческой организации в интересах иностранного донора не является обязательным элементом понятия "иностранный агент", о чем свидетельствуют слова "в том числе". Однако, по смыслу закона, самого факта зарубежного финансирования достаточно для признания российской некоммерческой организации, участвующей в "политической деятельности", "иностранным агентом".

Вместе с тем согласно статье 13 (часть 4) Конституции Российской Федерации "общественные объединения равны перед законом", а, следовательно, дискриминация кого-либо из них вступает в противоречие с требованиями основного закона. Однако положения пункта 6 статьи 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" отступают от этого принципа, закрепляя неравенство некоммерческих организаций, включая общественные объединения, в зависимости от источников их финансирования. При этом сам по себе факт финансирования некоммерческих организаций из "иностранных источников", как и факт участия таких некоммерческих организаций в "политической деятельности", не является противозаконным. Статья 13 (часть 5) Конституции Российской Федерации запрещает создание и деятельность только таких общественных объединений, "цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни".

3.2. Более того, хорошо известна практика предоставления международными и иностранными организациями по перечню, утвержденному Правительством Российской Федерации, грантов российским некоммерческим организациям.

При этом грантами признаются денежные средства и иное имущество в случае, если их передача (получение) удовлетворяет следующим условиям:

а) гранты предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основах российским физическим лицам, некоммерческим организациям иностранными и международными организациями и объединениями по перечню таких организаций, утверждаемому Правительством Российской Федерации, на осуществление конкретных программ в области образования, искусства, культуры, науки, физической культуры и спорта, охраны здоровья, охраны окружающей среды, социального обслуживания малоимущих и социально незащищенных категорий граждан, защиты прав и свобод человека и гражданина, развития гражданского общества, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

б) гранты предоставляются на условиях, определяемых грантодателем, с обязательным предоставлением грантодателю отчета о целевом использовании гранта.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 28 июня 2008 года N 485 (в редакции постановлений от 22 марта 2009 года N 252 и от 2 августа 2010 года N 585) в этот список входят:

1. Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры

2. Организация Объединенных Наций по промышленному развитию

3. Комиссия Европейских сообществ

4. Совет государств Балтийского моря

5. Совет Министров Северных стран

6. Международное агентство по атомной энергии

7. Организация Черноморского экономического сотрудничества

8. Программа ООН по окружающей среде

9. Программа развития ООН

10. Детский фонд ООН

11. Фонд "Евримаж" при Совете Европы

12. Объединенный институт ядерных исследований

13. Межгосударственный фонд гуманитарного сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств.

Как мы видим, в этот список входят авторитетные международные организации, которых трудно заподозрить в злонамеренном желании оказать негативное воздействие на неокрепшие души россиян и тем более на уверенных в непогрешимости своих решений представителей государственной власти. Вместе с тем согласно оспоренным законоположениям, несмотря на то, что государство санкционировало получение гранта (иностранного источника финансирования), получатель гранта - некоммерческая организация может быть признана организацией, выполняющей функции "иностранного агента" со всеми вытекающими отсюда административными санкциями.

4. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, вытекающий из статей 1 (часть 1), 6 (часть 2), 15 (часть 2) и 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации принцип формальной определенности закона означает необходимость точности, ясности и недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования, без которой не может быть обеспечено единообразное понимание применения таких норм, а значит, и равенство всех перед законом. Законоположения, не отвечающие указанным критериям, порождают противоречивую правоприменительную практику, создают возможность их неоднозначного толкования и произвольного применения, ведут к нарушению конституционных гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан, гарантированных статьями 2, 18, 45 (часть 1) и 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации (постановления от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 5 июля 2001 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П, от 6 апреля 2004 года N 7-П, от 21 января 2010 года N 1-П, от 20 декабря 2011 года N 29-П и др.).

В соответствии с пунктом 6 статьи 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" (в редакции Федерального закона от 20 июля 2012 года N 121-ФЗ) некоммерческая организация признается участвующей в "политической деятельности", если она участвует в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях. Практика применения этого законоположения показывает, что правоприменительные органы руководствуются широким понятием термина "политическая деятельность", которое включает в себя различные виды общественной деятельности - "формирование общественного мнения по любым вопросам государственной и общественной жизни и доведение его до сведения широкого круга граждан", "политическое воспитание и образование граждан", "организация, финансирование, участие в любых мероприятиях с целью выражения и формирования мнений", "выдвижение требований по вопросам внешней и внутренней политики".

Статьей 31.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" установлена поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций органами государственной власти и органами местного самоуправления (введена Федеральным законом от 5 апреля 2010 года N 40-ФЗ). Так, в соответствии с данной статьей органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии с установленными настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами полномочиями могут оказывать поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям при условии осуществления ими в соответствии с учредительными документами следующих видов деятельности:

1) социальная поддержка и защита граждан;

4) охрана окружающей среды и защита животных;

5) охрана и в соответствии с установленными требованиями содержание объектов (в том числе зданий, сооружений) и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронений;

6) оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина;

8) благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества;

9) деятельность в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности;

10) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению (подпункт 10 введен Федеральным законом от 30 декабря 2012 года N 325-ФЗ);

11) развитие межнационального сотрудничества, сохранение и защита самобытности, культуры, языков и традиций народов Российской Федерации (подпункт 11 введен Федеральным законом от 30 декабря 2012 года N 325-ФЗ);

12) деятельность в сфере патриотического, в том числе военно-патриотического, воспитания граждан Российской Федерации (подпункт 12 введен Федеральным законом от 2 июля 2013 года N 172-ФЗ).

Более того, для признания некоммерческих организаций социально ориентированными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований могут устанавливаться наряду с предусмотренными настоящей статьей видами деятельности другие виды деятельности, направленные на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации (пункт 2 статьи 31.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях").

Трудно представить себе, например, реализацию такого вида деятельности, как формирование в обществе "нетерпимости к коррупционному поведению" без конструктивной критики деятельности и соответствующих решений органов государственной власти, в том числе посредством политических акций: сбора подписей, митингов, пикетов и т.д., ведь данная политическая деятельность проводится именно в интересах государства и является эффективным средством против коррупции, которая преодолела все видимые и невидимые пределы и представляет собой уже явную и наличную угрозу национальной безопасности Российской Федерации. И вот парадокс, заложенный в оспоренных законоположениях: некоммерческая организация, хотя и имеющая иностранный источник финансирования, формирующая нетерпимость к коррупционным проявлениям и поведению в противовес "благодушию" государственной власти по указанной проблеме, автоматически может быть признана организацией, выполняющей функции "иностранного агента", и, разумеется, привлечена к административной ответственности.

Следовательно, если организуемые некоммерческими организациями (проводимые с их участием) политические акции в рамках, предусмотренных законами, объективно были сопряжены с критикой решений государственных органов либо вызвали в общественном мнении негативные оценки проводимой ими государственной политики, они не могут быть отнесены к организациям, выполняющим функции иностранного агента.

Ни в оспариваемых нормах Закона, ни где-либо еще в законодательстве не определены такие понятия, как "политическая акция" и "формирование общественного мнения". Кроме того, некоммерческим организациям и проверяющим их государственным органам приходится самостоятельно в каждом конкретном случае определять, соответствует ли ряду направлений официальных документов и разъяснений, в чем на данный момент времени такая политика состоит. Притом что к политической деятельности не относится деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социальной поддержки и защиты граждан, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества (пункт 6 введен Федеральным законом от 20 июля 2012 года N 121-ФЗ).

Однако если указанным организациям требуется провести политическую акцию, например, в виде митинга, пикета, в рамках разрешенной деятельности указанными федеральными законами, именно в защиту указанной выше деятельности в случае несогласия с принятыми государственными органами решениями с целью привлечения внимания к проблеме общественности, средств массовой информации, эти социально ориентированные организации попадают под действие оспоренных законоположений и становятся организациями, выполняющими функции "иностранного агента".

Соответственно, содержащаяся в законе о некоммерческих организациях дефиниция "политическая деятельность" не позволяет однозначно и непротиворечиво ответить на вопрос, какие именно виды деятельности могут быть отнесены к "политическим".

Более того, в соответствии с требованиями пунктов 4, 6 и 7 статьи 1 и пункта 6 статьи 2 Федерального закона "Об некоммерческих организациях" (в редакции от 20 июля 2012 года N 121-ФЗ) на некоммерческие организации, привлекающие иностранное финансирование, возложена обязанность обращаться с заявлением о внесении в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, под угрозой привлечения организации к административной ответственности (часть 1 статьи 19.34 КоАП РФ). Указанная обязанность была введена с целью выявления источников финансирования некоммерческих организаций и обеспечения прозрачности их деятельности. Однако введение указанной обязанности не имеет никакого объективного и разумного оправдания, так как соответствующие положения о контроле за деятельностью некоммерческих организаций детально прописаны в Федеральном законе "О некоммерческих организациях".

В связи с изложенным оспоренные законоположения, с учетом их неопределенности в сочетании с явно выраженным дискриминационным характером, не соответствуют статье 19, а также статьям 13 (части 1, 3 и 4), 29 (часть 1) и 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

5. Согласно статье 21 Конституции Российской Федерации достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления.

Признание человеческого достоинства в качестве универсальной и абсолютной, охраняемой государством конституционной ценности является важнейшей характеристикой правового статуса личности. Неслучайно авторы соответствующих исследований характеризуют право на человеческое достоинство как сердцевину, ядро основных прав и свобод человека и гражданина, указанных в главе 2 Конституции Российской Федерации. В связи с этим принципиально положение Конституции Российской Федерации о том, что именно государство обязано охранять достоинство личности и не допускать ни при каких обстоятельствах его умаления. Данное требование Конституции Российской Федерации носит императивный характер, что исключает возможность усмотрения государства в зависимости от политической или иной конъюнктуры, и означает признание публичного обязательства охранять достоинство личности от любых форм унижения со стороны кого бы то ни было (включая само государство), гарантировать, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект (абзац второй пункта 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 3 мая 1995 года N 4-П).

Полагаем, что законодательная конструкция некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, предполагает негативную оценку такой организации со стороны государства, рассчитана на формирование отрицательного отношения к осуществляемой ею политической деятельности и тем самым может восприниматься как проявление недоверия или желания дискредитировать такую некоммерческую организацию и (или) цели ее деятельности.

В данном случае с очевидностью прослеживается генетическая связь с известным американским законом FARA <1>. Закон США 1938 года "О регистрации иностранных агентов" с момента его принятия претерпел ряд изменений, на момент принятия он был в основном направлен на пресечение нацистской деятельности в США перед Второй мировой войной. В нынешней форме закон направлен на регулирование очень небольшой группы структур, действующих по поручению, запросу или в соответствии с указаниями иностранного государства или органа, основная цель которого - лоббирование, т.е. деятельность, направленная напрямую на оказание влияния, консультационных и рекламных услуг, на принятие политических решений, исключая общественную деятельность (Заключение Венецианской Комиссии N 738/2013, заключение БДИПЧ N FOASS - KYR/239/2013. Страсбург, Варшава, 16 октября 2013 г., § 34). Подобного вида некоммерческих организаций в Российской Федерации не зарегистрировано.

--------------------------------

<1> Foreign Agents Registration Act.

В связи с этим введение федеральным законодателем понятия "иностранный агент" носит произвольный характер, не имеет объективного и разумного оправдания и, по сути, не может идентифицировать некоммерческую организацию, имеющую иностранный источник финансирования, как "иностранного агента".

В связи с этим оспоренные законоположения противоречат статье 21 (часть 1) Конституции Российской Федерации, возлагающей на государство обязанность охранять достоинство личности и не допускать его умаления.

6. С учетом изложенного принципиальное значение имеют положения статьи 13 (части 1, 3 и 4) Конституции Российской Федерации, согласно которым в Российской Федерации признаются идеологическое и политическое многообразие и равенство общественных объединений перед законом, а также статьи 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации, гарантирующей свободу деятельности общественных объединений. Во взаимосвязи со статьями 19 (часть 1), 28, 29 (части 1, 3 и 4), 31, 32 (часть 1) и 33 Конституции Российской Федерации они позволяют сделать вывод, что некоммерческие организации (включая общественные объединения), получающие денежные средства от иностранных источников, вправе участвовать в политической деятельности на одних и тех же юридических условиях вне зависимости от их отношения к принимаемым органами государственной власти решениям и проводимой ими политике.

Из этого исходит и Всеобщая декларация прав человека, согласно которой каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их (статья 19); при этом он должен обладать данным правом, без какого бы то ни было различия. В том числе в отношении характера политических и иных убеждений (статья 2). Схожим образом и Международный пакт о гражданских и политических правах признает, что каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений и свободно выражать их (пункты 1 и 2 статьи 19).

Комитет по правам человека, опираясь на положения статьи 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, отмечает, что право на свободу ассоциации не только связано с правом создания ассоциаций, но и гарантирует право беспрепятственного осуществления ассоциацией своей деятельности, особо подчеркивая, что существование и деятельность ассоциаций, в том числе тех, которые мирным путем пропагандируют идеи, не обязательно положительно воспринимаемые правительством или большинством населения, есть краеугольный камень демократического общества (Соображения от 31 октября 2006 года относительно Сообщения N 1274/2004 "Виктор Корнеенко и др. против Беларуси").

На необходимость соблюдения в отношении некоммерческих организаций принципов демократического плюрализма обращается внимание и в Рекомендации CM/REC (2007) 14 Комитета Министров государств - членов Совета Европы "О правовом статусе неправительственных организаций в Европе" (принята на заседании 10 октября 2007 года), ориентирующей государства на то, что неправительственные организации должны иметь возможность свободно осуществлять свои задачи при условии, что и задачи, и средства их достижения соответствуют требованиям демократического общества (пункт 11), а также заниматься исследованиями, обучением и пропагандой по вопросам, которые являются предметом общественных дебатов, независимо от того, совпадает ли их позиция с политикой правительства или же требует изменения законодательства (пункт 12).

Однако оспоренные законоположения не отвечают вышеуказанным требованиям, а поэтому не соответствуют статьям 13 (части 1, 3 и 4), 19 (часть 1), 21 (часть 1), 29 (часть 1) и 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации, принципам политического и идеологического плюрализма, свободы деятельности общественных объединений и их равенства перед законом, охраны государством достоинства личности.

В заключение хотелось бы сказать следующее. В преамбуле Международного пакта о гражданских и политических правах закреплено, что признание достоинства, присущего всем членам человеческого сообщества, является основой свободы, справедливости и всех неотъемлемых прав личности. Данное положение не является какой-либо правовой абстракцией или недостижимым идеалом - это органическая основа развития гражданского общества. В связи с этим невольно пришли на память конституционно значимые сентенции умеренного либерала Павла Петровича Кирсанова: "Без чувства собственного достоинства, без уважения к самому себе... нет никакого прочного основания общественному благу, общественному зданию" <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Тургенев И.С. Отцы и дети. ПСС. Т.8. изд. "Наука". М-Л. 1964.

Судья Конституционного Суда

Российской Федерации

В.Г.ЯРОСЛАВЦЕВ