Приложение 4

В Докладе были сформулированы цель и задачи СРПИ в электронном виде, однако в существующей в настоящее время государственной концепции, в ряде других проектов и в высказываниях экспертов приводятся еще две проблемы, которые также должны быть решены:

- задача создания системы официального опубликования в электронном виде;
- задача создания специальной системы распространения правовой информации, ориентированной на пользователей в государственных органах власти и управления.

На самом деле первая из задач не является актуальной для СРПИ на ближайшие годы, вторая же вообще не может рассматриваться в качестве задачи СРПИ.

Разберем более подробно, почему это действительно так.

Возможно ли ставить задачу создания системы официального электронного опубликования в России на ближайшие пять лет?

Авторы данного документа глубоко убеждены, что нет. Дело в том, что реализация такой системы натолкнется на два типа проблем.

Система официального опубликования - это такой особый способ широкого распространения текста нормативного документа, когда:

- существует простой и понятный неограниченному кругу граждан способ восприятия текста этого документа;
- однозначно фиксируется дата публикации документа;
- имеется понятная любому гражданину возможность убедиться в том, что полученный им текст соответствует официальному варианту.

Данное определение не претендует на непогрешимость формулировок, но, по мнению авторов, отражает основные условия, которые должны быть соблюдены в рамках официального опубликования. В настоящее время в России, как впрочем, и в большинстве стран мира, действует традиционная система официального опубликования на основе публикаций в привычных всем печатных изданиях (подробное описание приводится в Приложении 2). Эта система имеет целый ряд недостатков и неточностей, на которые указывали многочисленные публикации экспертов. Большинство из этих недостатков может быть устранено путем тактических изменений в законодательстве, и это необходимо сделать в первую очередь. Но, как показывает практика обсуждения таких вопросов, конкретные практические решения, направленные на улучшение существующей системы официального опубликования на бумаге, и которые без каких-либо затрат могут существенно улучшить ситуацию, никого не увлекают. Сторонникам создания системы официального опубликования в электронном виде хочется создать нечто новое. Естественно, потребуются значительные бюджетные затраты, но это никого не волнует. Иногда даже может возникнуть впечатление, что возможность получить бюджетные средства - и есть самое главное в этой идее.

Кроме тактических вопросов совершенствования официального опубликования на бумаге, существуют и принципиальные проблемы, касающиеся официального опубликования и не разобранные даже на теоретическом уровне. Приведем один вопрос, который в равной мере интересен и для официального опубликования на бумаге, и для официального опубликования в электронном виде. Представим себе ситуацию, что некий документ опубликован в официальном печатном издании, которое выходит тиражом всего 100 экземпляров в стране, где проживает 150 миллионов граждан. Вопрос - можно ли считать, что документ обнародован и в соответствии с Конституцией вступает в установленные сроки в законную силу? А что будет, если вышло всего 5 экземпляров? А если 1000 экземпляров? К сожалению, авторам неизвестны российские работы, аккуратно исследующие проблемы официального опубликования и, в частности, определяющие, что такое обнародование документа, каковы критерии того, что документ действительно обнародован. Российская история последних десяти лет не раз убедительно показывала, что это далеко не праздные вопросы. Но это вопросы совершенствования традиционной технологии, которые, скорее всего, принципиально разрешимы и на практическом, и на теоретическом уровне без существенных затрат и в конечные сроки, в то время как идея официального опубликования в электронном виде в настоящее время имеет концептуальные противоречия и абсолютно не проработана.

Любому здравомыслящему человеку, анализирующему идеи официального опубликования в электронном виде, очевидны проблемы первого типа - принципиальное противоречие идеи официального опубликования в электронном виде действующей Конституции РФ. Действительно, предположим, что система официального распространения в электронном виде как-то технически реализована, причем именно так, что удовлетворяет требованиям предоставления механизма однозначного определения даты публикации и процедуры подтверждения аутентичности текстов. Также предположим, что некоторый документ в соответствии с этой технологией опубликован только в электронном виде, но не опубликован на бумаге. Можно ли считать, что данный документ обнародован. Ответ - очевидно нет, поскольку такой подход ущемляет права тех граждан, которые не владеют компьютером, а таких граждан, к сожалению, пока в России большинство. Поэтому говорить о компьютерных технологиях как о привычном и доступном большинству граждан инструменте восприятия информации невозможно, а следовательно, и использовать компьютерные технологии в качестве единственного способа официального опубликования невозможно.

Проблемы второго типа - это отсутствие простых, однозначных и понятных широкому кругу граждан технических стандартов, позволяющих потребителю правовой информации в электронном виде однозначно определять дату публикации и проверять достоверность полученных электронных текстов.

Необходимо отметить, что реальная правоприменительная практика подтверждает, что специалисты не воспринимают предложенный в существующих Указах Президента порядок официального распространения нормативной информации в электронном виде. За шесть лет появилось всего несколько решений судов, которые существенно используют ссылки на официальные компьютерные базы. Да и те несколько судебных решений, когда судьи опирались на факт официального опубликования актов в базах, разрабатываемых НТЦ "Система", не опубликованных иным способом, скорее всего, могут быть опротестованы, как не соответствующие Конституции.

Вывод. Идея официального опубликования документов в электронном виде нуждается в серьезной концептуальной и технической проработке. Представляется целесообразным:

- в новой концепции создания и развития СРПИ ставить задачу создания и апробации технологий и стандартов, позволяющих облегчить потребителю реализацию процедуры подтверждения достоверности получаемых текстов;
- только после нескольких лет реальной практической проверки этих стандартов возможно будет ввести реально работающее, практически и юридически обоснованное понятие официального текста в электронном виде (но не понятие официального опубликования, которое обеспечивает вступление документа в силу);
- далее, по мере того, как компьютерные технологии станут таким же стандартом для абсолютного большинства граждан, как и печатные публикации, возможно будет юридически закрепить процедуру официального опубликования в электронном виде.

Необходимо ли ставить задачу создания специальной системы распространения правовой информации, ориентированной на пользователей в государственных органах власти и управления?

Действительно, существующая концепция распространения правовой информации в электронном виде и позиция ряда экспертов ставят следующие вопросы. Необходимо ли выделять особым образом потребителей из числа сотрудников органов власти и управления (определенную как третью группу потребителей) с точки зрения возможностей получения правовой информации? Другими словами, должна ли существовать особая система распространения правовой информации, которая ориентирована только на сотрудников государственных органов?

Ответ очевиден - нет, для правовой информации это недопустимо, так как это не внутренняя управленческая информация, а именно правовая информация, которая является таковой, если только все граждане и организации имеют равные возможности доступа к источникам и каналам правовой информации. Поэтому недопустимо ставить цель создания специализированной системы распространения правовой информации, ориентированной только на государственные органы. Нужно ставить цель создания единой и равнодоступной для всех системы, использование отдельных элементов или каналов которой каждый конкретный государственный орган оплачивает, исходя из выделенных именно этому органу бюджетных средств, выбирая в соответствии с его реальными потребностями и обязательно на конкурсной основе необходимый для него уровень услуг из нескольких имеющихся альтернативных возможностей.

По мнению авторов данного материала, само возникновение идеи относительно специального подхода к организации работы в органах власти и управления вызвано двумя реальными причинами:

- необходимостью совершенствовать электронный документооборот в самих органах власти;
- желанием обеспечить надежную систему управления органами власти, в том числе и в экстремальных условиях.

Действительно, органы власти и управления являются источниками правовой информации, и если документооборот будет поставлен внутри самих источников на хорошем уровне, то это облегчит взаимодействие распространителей информации с этими структурами. Другими словами, действительно было бы полезно, если бы органы власти наладили внутри себя четкое прохождение и бумаг, и соответствующих файлов, тогда на выходе из органов власти информация в электронном виде была бы лучшего качества. Следует только четко понимать, что задача наведения технологического порядка внутри органов власти - это несколько иная проблема, нежели проблема распространения информации. Действительно, можно условно разделить весь процесс "жизни" официальных документов на три этапа:

- подготовка и принятие актов органами власти;
- передача актов из органов власти распространителям;
- распространение и доведение актов до потребителей.

Позиция авторов данного материала заключается в том, что система распространения правовой информации не включает в себя первый этап. Распространение информации начинается тогда, когда документ передан из органа власти (источника информации) во внешний мир. Именно начиная с этапа передачи информации, в концепции СРПИ должны закладываться специальные регламенты и стандарты взаимодействия органов власти и распространителей информации.

Концепция совершенствования электронного документооборота, безусловно, очень важна и должна быть состыкована с концепцией распространения правовой информации на уровне стандартов и форматов обмена информацией, но все же это совершенно другая задача и по цели, и по подходам, и по принципам реализации.

Наиболее показательным примером, иллюстрирующим различие в подходах, является использование понятия и учет требований о соблюдении конфиденциальности информации. Если в концепции внутреннего документооборота органов власти абсолютно необходимо сформулировать соответствующие положения относительно обеспечения конфиденциальности и безопасности прохождения внутренней информации, то в концепции распространения правовой информации, наоборот, категорически недопустимо использовать любые идеи такого сорта. Основная идея безопасности прохождения внутренней управленческой информации - уменьшение до разумного уровня числа каналов распространения и числа сотрудников с допуском, а также жесткий контроль как за каждым каналом, так и за тем, какие каналы используют сотрудники. Основная идея безопасности распространения общедоступной правовой информации - максимальное увеличение числа каналов распространения и максимальные возможности для неограниченного числа пользователей.

Задача управления страной с помощью правовой информации в условиях, когда не работают никакие из ныне существующих общедоступных каналов распространения информации (СМИ, телекоммуникации общего доступа и т.п.), вообще является отдельной теоретической проблемой, которую необходимо исследовать отдельно и не очевидно, что управление в таких условиях правовыми способами вообще возможно. Также хочется верить, что эта задача не слишком актуальна для России на ближайшие несколько лет и к ее решению можно будет приступить после того, как будет разработана система СРПИ для мирного времени.

Вывод. Задача создания эффективного внутреннего документооборота и задача создания эффективной СРПИ имеют различные цели и принципы реализации, и поэтому следует создать две различные концепции, которые должны стыковаться на уровне технических стандартов и форматов, в рамках которых происходит обмен информацией между органами власти и распространителями правовой информации.

Приложение 4

О компании и продуктах КонсультантПлюс