III. Программа на 1996 год. Бюджетная политика

44. В соответствии с приведенным выше пунктом 10 настоящего Заявления Правительства и Центрального банка Российской Федерации дефицит бюджета расширенного правительства <**> в 1996 г. ограничен величиной, приблизительно равной 4 процентам от объема ВВП, и для него утверждаются ежемесячные предельные величины (см. Приложение). В соответствии с этим показателем Правительство установило на 1996 г. предельную величину дефицита федерального бюджета в размере около 4 процентов от объема ВВП, что было утверждено Президентом 31 декабря 1995 г. Особое внимание обращается на консолидированную финансовую позицию местных органов власти и внебюджетных фондов с целью удержать дефициты их бюджетов в рамках лимитов программы. В связи с этим Правительство будет внимательно следить за динамикой долга местных органов власти.

-------------------------------

<**> Данные параметры, так же, как и прочие целевые показатели и обязательства, конкретизированы в Приложении, которое является неотъемлемой частью настоящего Заявления. Макроэкономические термины, используемые в данном Заявлении и Приложении, приведены в Меморандуме определений, разработанном Министерством финансов и Банком России во взаимодействии с сотрудниками МВФ.

45. Чтобы обеспечить соблюдение приведенных выше целевых бюджетных показателей, федеральное Правительство внедрит меры по повышению доходов федерального бюджета 1996 г. примерно на 1 процентный пункт от объема ВВП по сравнению с уровнем доходов, зафиксированным в 1995 г. Помимо этого, для обеспечения фактического поступления доходов на запланированном уровне Правительство будет уделять особенно пристальное внимание соблюдению графика поступлений. Кроме того, в начале 1996 г. Правительство определит шаги, которые могут оказаться необходимыми для достижения напряженных целевых показателей по уровню доходов, поставленных в рамках среднесрочной программы. Конкретные меры по повышению доходов в 1996 г. подробно описаны в Приложении.

46. В соответствии со среднесрочной задачей увеличения доходов бюджета за счет энергетического сектора в 1996 г. будет осуществлен комплекс мер. Сокращение доходов в результате отмены экспортной пошлины на нефть будет компенсироваться за счет повышения акциза на данный вид энергоносителей и изменения уровней сборов за транспортировку нефти и газа. Прирост доходных поступлений будет зависеть от повышения объема собираемых недоимок и увеличения собираемости налогов, а также от установления более высоких акцизных ставок на нефть, бензин, электроэнергию и в особенности на газ (см. Приложение). Как и все прочие налогоплательщики, корпорации энергетического сектора станут погашать свои налоговые обязательства путем кассовых расчетов. Любые операции, проводимые этими корпорациями от имени Правительства (например, предоставление субсидий населению, обслуживание долга от имени Правительства или поставки нефти сельскому хозяйству), получат четкое отражение в бюджете и будут осуществляться путем кассовых расчетов по рыночным ценам и ставкам. Конкретные рекомендации краткосрочного характера и принимаемые в течение переходного периода меры по увеличению доходов бюджета за счет энергетического сектора представлены в Приложении. Дополнительные мероприятия, проведение которых предусмотрено в среднесрочный период, подробно изложены в Меморандуме о взаимопонимании по структурным вопросам <***>.

-------------------------------

<***> Меморандум о взаимопонимании по структурным вопросам является составной частью настоящего Заявления.

47. Правительство также примет особые меры для повышения эффективности системы сбора налогов и перехода к системе расчета налоговых обязательств по методу начисления. Для достижения этих целей Государственная налоговая служба:

а) введет обязательное использование счетов - фактур по налогу на добавленную стоимость;

б) пример конкретные меры для расширения сферы применения метода счетов - фактур (который в настоящее время используется в обрабатывающей промышленности и оптовой торговле) для определения НДС во всех отраслях промышленности и сферы услуг;

в) ускорит реализацию реформы системы налогообложения, скоординированно используя предоставляемую техническую помощь;

г) создаст группу экспертов - аудиторов в центральном аппарате Государственной налоговой службы при одновременном укреплении потенциала местных отделений ГНС, разработает пособия по проведению аудиторских проверок для сотрудников, которые будут вести эту работу, и внедрит более эффективные аудиторские процедуры;

д) начнет подготовку специалистов по аудиту.

Совместно с Министерством финансов Государственная налоговая служба:

а) обяжет налогоплательщиков вести отдельные журналы покупок и продаж в качестве бухгалтерских книг;

б) разработает новое пособие по системе бухгалтерских счетов;

в) до 1 марта 1996 г. обеспечит фактическое прекращение действия правила "30/70".

48. Специальная оперативная группа, созданная в 1995 г. для осуществления сбора недоимок по налогам, продолжит свою деятельность в течение 1996 г. Совместно с Государственной налоговой службой и иными соответствующими ведомствами она проведет оценку объема задолженности по уплате налогов и начисленных, но не погашенных штрафов и разработает план действий, способствующий их погашению, в том числе в соответствии с Указом N 65 Президента Российской Федерации от 18 января 1996 г.,

предусматривающим отсрочку по уплате недоимок на определенных условиях. В случае неуплаты текущих налоговых платежей предприятиями, которым в соответствии с данным Указом была предоставлена отсрочка по уплате задолженности по налоговым платежам, предоставленная отсрочка автоматически подлежит отмене. Правительство воздержится от предоставления новых налоговых льгот и отсрочек. Будет пересмотрена система штрафных санкций и уплаты процентов по начисленной задолженности; вносимые в нее изменения станут стимулировать уплату налогов налогоплательщиками.

49. Кроме того, до 1 апреля 1996 г. инспекционные группы по проверке уплаты налогов в составе сотрудников Государственной налоговой службы, работающих на полной ставке и имеющих подготовку в соответствии с официальными стандартами аудиторов, будут направлены для подготовки налоговых деклараций, сбора комплексной финансовой информации и проведения аудиторских проверок (начиная с 1 июля 1996 г., но не реже одного раза в квартал) на 20 предприятий, имеющих наибольшую задолженность перед государством (как указано в пункте 8 Приложения).

50. Для улучшения сбора таможенных пошлин будут укреплены таможни. Сбор акцизов на импортируемые товары, не являющиеся энергоносителями, а также акцизов на экспортируемые нефть и газ мог бы осуществляться на таможнях. Для более точного определения налоговых обязательств еще до конца 1996 г. вводится использование эффективного метода оценки стоимости импорта и экспорта (включая соглашения о бартере и о трансфертных ценах) на основе мировых цен.

51. Госкомимущество (ГКИ), Министерство экономики и Министерство финансов будут нести основную ответственность (по сравнению с отраслевыми министерствами) за разработку государственной финансовой политики в отношении предприятий, полностью находящихся в государственной собственности, и предприятий, в которых контрольный пакет акций (т.е. более 50 процентов) принадлежит государству. Правительство предпримет ряд независимых аудиторских проверок данных предприятий, которые будут осуществлены специалистами, имеющими официально подтвержденную квалификацию. В срок до 30 июня 1996 г. начнется проведение аудиторских проверок пяти крупнейших государственных предприятий (указанных в пункте 9 Приложения). Суммарное количество крупных государственных предприятий, на которых осуществляются аудиторские проверки, будет увеличиваться от квартала к кварталу и достигнет не менее чем пятнадцати к концу 1996 г.

Начиная с 1 июля 1996 г. все государственные предприятия, полностью находящиеся в государственной собственности, обязаны представлять ежеквартальные отчеты о своих финансовых планах, результатах оперативной деятельности, размере задолженности и новых заимствованиях. По отношению к предприятиям, в которых государству принадлежит контрольный пакет акций, данный порядок начнет применяться с 1 января 1997 г. Меры экономической политики, касающиеся угольной промышленности, приведены в пункте 10 Приложения, а касающиеся естественных монополий - указаны ниже.

52. В соответствии с целями бюджетной политики федеральное Правительство ограничит свои расходы суммой фактически полученных доходов и величиной целевого показателя дефицита бюджета, приведенного выше. Будут также предприняты шаги для улучшения структуры и эффективности государственных расходов. Для этого в течение первого полугодия 1996 г. Правительство инициирует анализ состояния некоторых категорий государственных расходов для разработки мер экономической политики, на основе которой будут сформированы бюджет 1997 г. и бюджеты последующих лет. Одновременно в рамках исполнения бюджета 1996 г. Правительство примет решительные меры для прояснения ситуации в области предоставления бюджетных и внебюджетных субсидий и трансфертов, в частности, тех, которые выдаются сельскому хозяйству, угольной промышленности и северным территориям (см. Приложение), а также значительного их сокращения. Начиная с 1 марта 1996 г. Правительство примет меры по подготовке к тому, чтобы в 1997 г. осуществление трансфертов из бюджета федерального Правительства местным органам власти зависело от их усилий, направленных на сокращение объема выдаваемых ими субсидий, в частности, на жилищное строительство, и от хода выполнения конкретных планов по увеличению доли коммунальных затрат, покрываемой за счет населения, по росту эффективности использования энергии, развитию конкурентных рынков услуг по содержанию жилья, разграничению прав собственности и выделению целевых жилищных субсидий незащищенным слоям населения.

53. Правительство предпримет согласованные с субъектами Федерации шаги, которые гарантируют наибольшую эффективность с точки зрения затрат и нацеленность на экономически не защищенные группы населения расходов на социальную защиту (через внебюджетные фонды, пособия на детей и местные ценовые субсидии). До конца 1996 г. в Государственную Думу будет представлен законопроект о реорганизации Фонда социального страхования, предусматривающий передачу выплат нестрахового характера, в настоящее время находящихся в ведении фонда, в федеральный бюджет, местные бюджеты или в бюджеты предприятий, при одновременной ликвидации выплат, которые не могут считаться целесообразными при оказании государственной или обязательной поддержки (например, на санаторно-курортное лечение). Доля поступлений от налога на заработную плату в Фонд социального страхования существенно сократится; она будет производиться из бюджетов соответствующего уровня и учитываться при подготовке бюджета на 1997 г.

54. Необходимо предпринять срочные шаги для обеспечения более надежной основы реформы пенсионной системы. До конца 1996 г. будут внесены изменения в пенсионное законодательство, в том числе с целью преобразования структуры выплат с ориентацией на более бедных пенсионеров. Соответственно для увеличения доходов Пенсионного фонда Правительство расширит базу начисления пенсионных взносов, с тем чтобы включить в нее все трудовые доходы, в том числе не относящиеся к заработной плате. В течение 1996 г. Правительство начнет предпринимать шаги, направленные на повышение заинтересованности работников в более позднем выходе на пенсию. До 31 мая 1996 г. Правительство представит в Государственную Думу проект закона о совершенствовании действующей системы установления минимальной пенсии и пенсионных льгот. Повышение пенсий различным категориям граждан будет осуществляться в рамках бюджетных ресурсов Пенсионного фонда.

55. Для того чтобы облегчить незащищенным слоям населения бремя переходного периода, необходимо оказывать целевую поддержку безработным, обеспечив при этом укрепление финансовой стабильности Фонда занятости. В первом полугодии 1996 г. Правительство рассмотрит поправки к действующему законодательству, предусматривающие изменения схем исчисления минимальных пособий по безработице (в пределах бюджетных ограничений), а также исключающие использование средств Фонда занятости для предоставления дотаций предприятиям при сохранении в то же время программ обеспечения занятости для различных категорий лиц.

56. Для внесения большей определенности в бюджетную систему и бюджетный процесс и обеспечения их эффективности Правительство:

а) к концу 1996 г. создаст компьютеризованную систему управления Казначейством, учитывающую все стадии процесса расходования бюджетных средств;

б) пересмотрит основной закон о бюджете в целях обеспечения полного охвата бюджетных процедур и их упорядочения и представит его на утверждение в Государственную Думу к июню 1996 г.;

в) разработает проект нового закона о порядке осуществления государственных закупок, направленный на увеличение гласности и внедрение конкурсных начал, и представит его в Государственную Думу до 30 июня 1996 г.

В дополнение к этому роль Счетной палаты предполагается строго ограничить проведением аудиторских проверок; до 30 июня 1996 г. в Думу будет представлено соответствующее законодательство. Правительство также намерено в течение 1996 г. значительно продвинуться в реформировании системы финансовых операций Казначейства. Конкретные рекомендации на краткосрочную перспективу по вопросам бюджетной системы и бюджетного процесса представлены в Приложении. Дополнительные шаги, которые предполагается осуществить в течение среднесрочного периода, подробно изложены в Меморандуме о взаимопонимании по структурным вопросам.

57. В области межбюджетных отношений Правительство до 31 марта 1996 г. пересмотрит существующую систему распределения полномочий по осуществлению расходов с целью подробного определения политики, источников финансирования и распределения ответственности каждого уровня власти по каждой из расходных статей. В случае необходимости одновременно с бюджетом на 1997 г. на рассмотрение Думы будет представлен законопроект о порядке корректировки системы распределения полномочий по осуществлению расходов в будущем. Что касается распределения налоговых поступлений, то Правительство будет стремиться увеличить направляемую в федеральный бюджет долю поступлений от подоходного налога с физических лиц, составляющую в настоящее время 10 процентов. С этой целью Правительство подготовит предложения по переработке существующего механизма распределения налоговых поступлений и до 30 июня 1996 г. представит соответствующий законопроект на рассмотрение Думы для включения в бюджет 1997 г. Что касается межбюджетных трансфертов, то Правительство и в дальнейшем будет воздерживаться от практики предоставления федеральных трансфертов регионам на основе зачета налоговых платежей. Оно также начнет проведение анализа системы выравнивающих трансфертов и целевых субсидий для внесения соответствующих изменений в бюджет 1997 г. Будет усилен контроль за финансовыми операциями местных органов власти, а также ужесточен надзор за заимствованиями на региональном и муниципальном уровнях. В течение 1996 г. и в последующие годы федеральное Правительство не станет давать гарантии по заимствованиям местных органов управления и внесет на рассмотрение в Государственную Думу законопроект, стимулирующий местные органы власти проводить взвешенную политику в сфере заимствований.

58. Правительство продолжит осуществление мер по расширению использования рыночных способов неэмиссионного финансирования бюджетного дефицита в 1996 г. Для этой цели Правительство прекратило выпуск казначейских обязательств (КО); оно примет решительные меры по нормализации внутренних долговых операций, включая реорганизацию долгов в товарной форме; как указано выше, Правительство откажется от практики прямых заимствований у Центрального банка. Однако в соответствии с положениями, содержащимися в Приложении, относительно возможной интервенции на первичном рынке Центральный банк может увеличить объем своих требований к Правительству путем покупки ценных бумаг федерального Правительства на вторичном рынке. Поскольку ожидается, что в 1996 г. уровень чистого внешнего финансирования останется низким, большая часть бюджетного дефицита должна быть покрыта посредством размещения государственных краткосрочных облигаций. Соответственно будут приняты меры для расширения рынка ГКО, включая облегчение доступа граждан России на рынок ГКО и ликвидацию определенных ограничений, влияющих на деятельность инвесторов - нерезидентов на данном рынке, распространение рынка ГКО на основные отечественные финансовые центры, помимо Москвы, развитие новых и более разнообразных долговых инструментов, углубление вторичного рынка государственных ценных бумаг через развитие системы первичных дилеров.

59. В течение 1996 г. Правительство внесет на утверждение в Федеральное Собрание новый налоговый кодекс, который призван укрепить правовую основу существующей налоговой системы, с целью его полного внедрения в 1997 г.