Совершенствование механизмов реализации макроэкономической политики

Совершенствование механизмов реализации

макроэкономической политики

14. Реализация описанной выше финансовой политики потребует разработки и внедрения соответствующих механизмов. Для этого будет осуществлен комплекс мер как в бюджетной, так и в денежно-кредитной сфере. В области налогово-бюджетной политики Правительство намерено осуществить комплекс мер для повышения доходов, совершенствования налоговой системы и ее регулирования, а также для оптимизации структуры расходов и управления ими.

15. Ключевым вопросом среднесрочной стратегии является формирование и внедрение в практику системы налогообложения, которая отвечает следующим требованиям: наличие широкой базы, отсутствие перекосов, справедливый и открытый характер, простота управления. Будут приняты меры, во-первых, по уменьшению различий в относительном распределении налоговых поступлений в бюджет от разных секторов экономики - особенно низких от энергетических отраслей - и, во-вторых, по переносу центра тяжести с налогов, взимаемых с предприятий, на налоги с физических лиц и налоги на потребление. В новой системе налогообложения не будет механизмов стимулирования или ограничения развития отдельных отраслей, предприятий или регионов. Будут также приняты меры к тому, чтобы уменьшить масштабы уклонения от уплаты налогов (эта проблема усугубилась в связи с быстрым ростом частного сектора, налогообложение которого сопряжено со значительными трудностями), сокращение целевого налогообложения, отмена льгот, а также введение более уместных строгих штрафных санкций для борьбы с нарушениями в налоговой сфере. Ликвидируются все возможности уплаты налогов в неденежной форме (включая зачет или освобождение); расчеты по всем налоговым обязательствам будут осуществляться в денежной форме. В более долгосрочной перспективе по мере достижения значительного прогресса в пополнении доходной части бюджета Правительство рассмотрит вопрос об уменьшении налогового бремени на предпринимательскую деятельность.

16. Меры по совершенствованию налоговой системы необходимо разрабатывать и осуществлять в контексте общей стратегии макроэкономической стабилизации, подразумевающей повышение доходов, в том числе для компенсации ожидаемого недолговременного снижения доходов бюджета вследствие запланированной на 1996 г. отмены отдельных налогов, таких, как экспортные пошлины на нефть и газ, специальный налог на добавленную стоимость и налог на превышение фонда оплаты труда. Как указано выше, ставится задача в среднесрочной перспективе значительно увеличить доходы бюджета как долю ВВП. Для решения этой задачи будут приняты меры по расширению базы налогообложения, совершенствованию системы расчета и сбора налогов и повышению ставок отдельных налогов.

17. В рамках среднесрочной стратегии особое внимание уделяется налогообложению энергетического сектора. Необходимо увеличить величину налоговых поступлений из данного сектора в государственный бюджет, для того чтобы она стала полностью адекватной его доле в ВВП. Наиболее актуальной задачей является увеличение налоговых поступлений путем повышения собираемости налогов, отмены налоговых льгот и укрепления системы их сбора. Существует значительный потенциал повышения доходов за счет акцизов на нефть, бензин, электроэнергию и в особенности на природный газ. Общее намерение Правительства в отношении налогообложения энергоносителей заключается в переходе к системе расчета налогов по методу начисления. Основные положения системы налогообложения новой нефтедобычи содержатся в недавно принятом Законе "О соглашениях по разделу продукции". Правительство предпримет усилия к тому, чтобы обеспечить принятие соответствующих нормативных актов и отдельных соглашений, обеспечивающих равное отношение ко всем производителям, как внешним, так и внутренним, и основанных на четко разработанных законодательных актах и порядке арбитража. Что касается существующего производства нефти, то мы пересмотрим систему его налогообложения с целью повышения ее действенности и экономической эффективности.

18. Задача совершенствования системы сбора налогов чрезвычайно многогранна. Предстоит безотлагательно осуществить решительные меры по повышению собираемости налогов, снижению уровня недоимок по налогам и совершенствованию способов работы с накопленным объемом недоимок. Значительно увеличена численность сотрудников Государственной налоговой службы (ГНС), однако ее деятельность нуждается в модернизации и в упрощении процедур. Для этого будет осуществлен ряд конкретных мер, разработанных с учетом международного опыта, в том числе в области бухгалтерского учета и аудита.

19. Правительство также намерено предпринять значительную структурную перестройку системы государственных расходов. Для этого мы начнем проведение анализа государственных расходов с целью выявления тех сфер, в которых перераспределение средств будет способствовать более эффективному предложению общественных благ (товаров и услуг). План работы по изменению структуры расходов включает в себя несколько принципиальных пунктов. Прежде всего увеличивается гласность в предоставлении бюджетных и внебюджетных дотаций и трансфертов, направляемых в основном сельскому хозяйству и угольной промышленности, а также северным регионам, и происходит уменьшение объема этой задолженности, что существенно облегчает их давление на бюджет. Снижению давления на бюджет будет способствовать также принятие окончательного плана по сокращению дотаций на жилье при одновременном сохранении существующих установок, направленных на содействие местным властям в получении с населения к 1998 г. полного объема коммунальных издержек и затрат на содержание жилья. В течение нескольких ближайших лет по мере рационализации цен на энергоносители и коммунальные услуги и выведения жилого фонда из ведения предприятий мы разработаем инструменты для активизации действий местных властей по стимулированию конкуренции в области предоставления коммунально-бытовых услуг, увеличению доли коммунальных издержек, взимаемых с населения, повышению эффективности использования энергоносителей, развитию конкурентных рынков жилья, более четкому определению прав собственности, а также по введению целевых дотаций на содержание жилья для социально уязвимых групп населения.

20. Постепенная отмена дотаций будет сопровождаться глубокими реформами системы социального обеспечения, направленными на повышение эффективности затрат и расширение сферы действия программ социальной защиты. Увеличатся минимальные пенсии, в среднесрочной перспективе произойдет рационализация правил их начисления, кроме того, повысится размер минимального пособия по безработице, расширится поддержка лиц, не имеющих работы в течение длительного времени. В целях уменьшения бедности получат дальнейшее развитие программы оказания помощи беднейшим гражданам, основанные на проверке личных доходов и имущества. Данные программы будут финансироваться в рамках существующих бюджетных ограничений. Если благодаря упомянутым выше усилиям по повышению объемов поступления доходов удастся превысить цель по доведению объема доходов до 13,5 процента ВВП в 1997 г. и 14,5 процента ВВП в 1998 г., будут предприняты дальнейшие шаги по защите наиболее уязвимых групп населения, т.е. престарелых, не имеющих работы в течение длительного времени, а также инвалидов. Эти меры будут осуществляться в соответствии с поставленными целями по сокращению дефицита бюджета.

21. Будут приняты меры по реформированию пенсионной системы. В настоящее время ее структура такова, что в недалеком будущем эта система может столкнуться с серьезными финансовыми трудностями. В ближайшей перспективе продолжится работа по повышению эффективности существующей системы, в том числе: усиление санкций в отношении предприятий и организаций, имеющих задолженность перед Пенсионным фондом; своевременное выполнение обязательств по осуществлению бюджетных платежей в Пенсионный фонд; освобождение Пенсионного фонда от всех расходов, не связанных с пенсионным страхованием. В среднесрочной перспективе будет осуществлена рационализация правил назначения пенсий гражданам по достижении общего пенсионного возраста. В целях обеспечения социальной защиты наиболее уязвимых престарелых граждан увеличатся минимальные пенсионные выплаты и изменятся механизмы индексации в рамках имеющихся бюджетных ресурсов. В долгосрочной перспективе получит развитие трехступенчатая система пенсионного обеспечения, включающая:

1) государственную программу базовых пенсий;

2) обязательные пенсии, основанные на сбережениях граждан, финансируемые за счет личных трудовых доходов;

3) дополнительное пенсионное обеспечение через негосударственные пенсионные фонды.

Первоначальные усилия государства будут сосредоточены на разработке институциональной структуры, правовой основы и финансовых механизмов обязательной системы "второго уровня".

22. Меры по повышению эффективности Федеральной службы занятости, которые необходимо осуществить, включают: увеличение доли средств Фонда занятости, централизуемых на федеральном уровне; переход на бюджетные принципы управления Фондом занятости; пересмотр критериев назначения пособия по безработице; ликвидацию субсидий предприятиям на обеспечение занятости, за исключением программ субсидирования занятости инвалидов, профессиональной переподготовки персонала, профессиональной подготовки молодежи непосредственно на производстве, субсидирования занятости лиц, не имеющих работы дольше 6 месяцев.

23. Управление бюджетным процессом улучшится также за счет совершенствования бюджетных процедур, включая процедуры, связанные с планированием и исполнением бюджета, управлением кассовыми операциями и долгом, а также практикой государственных закупок. Подготовка бюджета станет более рациональной вследствие:

а) расширения границ бюджета за счет внебюджетных статей;

б) применения экономической классификации отчетности по расходам бюджета;

в) упорядочения бюджетного процесса и связанных с ним практических мер, в том числе прохождения бюджета в парламенте;

г) аудиторских проверок исполнения бюджета.

Для существенного повышения эффективности управления кассовыми операциями и контроля за расходами в регионах создается единая компьютеризованная система управления Федеральным казначейством, контролирующая все стадии процесса расходования бюджетных средств (начисление, проверку и осуществление платежей). Наконец, будут разработаны процедуры проведения конкурсов на право поставок продукции для государственных нужд, отвечающие требованиям открытости, недискриминационного характера и участия значительного количества претендентов.

24. Принципиально важным элементом среднесрочной стратегии создания сильной финансовой системы Российского государства является тщательно обоснованная схема отношений бюджетов различных уровней, то есть механизм распределения налоговых поступлений и полномочий в области политики расходов между органами управления на федеральном и региональном уровнях и в пределах регионов, осуществления межбюджетных трансфертов и заимствований на региональном и муниципальном уровнях - механизм, направленный на достижение максимальной эффективности функционирования финансовой системы, ее ясности и доступности для учета. Будут пересмотрены и, при необходимости, изменены полномочия властей каждого уровня по осуществлению расходов и существующая система распределения налоговых поступлений. Система межбюджетных трансфертов будет укреплена и упорядочена с целью уменьшения степени неравенства в отношении размеров платежей в бюджет как между различными регионами, так и внутри их, значительного снижения объема взаимных расчетов и развития системы целевых трансфертов, предоставляемых под определенные условия. И, наконец, усилятся регулирование и контроль со стороны федеральных органов за объемами заимствования на региональном и муниципальном уровнях.

25. Неотъемлемой частью усилий по укреплению налогово-бюджетной политики в среднесрочной перспективе станет улучшение показателей финансовой деятельности предприятий, в капитале которых принимает участие государство. Предусматриваются меры по совершенствованию управления предприятиями, подготовке к проведению приватизации / реорганизации и улучшению финансовой отчетности и проведению аудиторских проверок. Предприятия должны будут регулярно отчитываться по своим финансовым планам о результатах оперативной деятельности и заимствованиях. Эти меры должны привести к улучшению показателей их работы, что скажется на состоянии государственного бюджета в среднесрочной перспективе.

26. В тех случаях, когда предприятия извлекают выгоду из бюджетной поддержки в форме субсидий, льготных ссуд и государственных гарантий, контроль за их деятельностью будет особенно тщательным. Как правило, выделение государственных субсидий и других форм государственной поддержки таким предприятиям (например, в угольной промышленности) должно быть поставлено в зависимость от выполнения согласованных планов структурной перестройки, основанных на результатах аудиторских проверок. Отчеты об успехах в проведении структурной перестройки, а также об использовании государственных ресурсов должны быть представлены в приложении к бюджету.

27. Для повышения доверия к бюджетной политике Правительство предпримет шаги по нормализации операций по внутреннему государственному долгу, включая реорганизацию товарного долга, анализ возможности переоформления в ценные бумаги всего объема долга Правительства перед Центральным банком и отказ от использования нерыночных способов его финансирования. В то же время Правительство примет ряд дальнейших мер по совершенствованию управления внутренним долгом и последовательному развитию неэмиссионных инструментов финансирования, основанных на рыночных принципах. В этой связи основное внимание и в дальнейшем будет сосредоточено на привлечении сбережений населения.

28. Существует необходимость укрепления механизмов реализации экономической политики и в кредитно-денежной сфере. Среднесрочная стратегия включает в себя ряд мер, направленных на совершенствование возможностей управления этой сферой посредством повышения эффективности уже существующих кредитно-денежных инструментов, а также создания и развития новых инструментов кредитно-денежного контроля.

29. Среднесрочная стратегия будет также включать целостный комплекс мер по укреплению банковской системы, состоящий из 4 элементов. Во-первых, создание новых инструментов управления ликвидностью и планомерное совершенствование платежной системы (см. ниже), что позволит обеспечить способность финансовых рынков справляться с временной нехваткой ликвидности. Во-вторых, расширение полномочий Центрального банка в сфере банковского надзора. В-третьих, широкий спектр мер для более действенного "пруденциального" регулирования банковской деятельности. И, наконец, принимая во внимание необходимость структурных преобразований в банковском секторе и создания условий для работы с проблемными банками, мы разработаем специальное законодательство о банкротстве банков, направленное на ускорение ликвидации банков, а также проведем всесторонний анализ состояния банковской системы (в том числе специализированных банков). Правительство и Центральный банк безотлагательно займутся так называемыми проблемными банками. Работа с ними будет осуществляться либо путем содействия восстановлению нормального финансового положения банка, либо посредством ликвидации. В целом стратегическая линия по-прежнему направлена на то, чтобы избежать какого-либо льготного содействия банкам, имеющим проблемы, хотя Центральный банк готов предоставить экстренные краткосрочные кредиты банковскому сектору в случае возникновения системного риска.

30. Будет рассмотрена возможность введения в практику механизма страхования депозитов, допускающего возможность банкротств и ликвидации банков, испытывающих затруднения. Размер гарантированного возмещения потерянных сумм для каждого вкладчика будет ограничен, поскольку основной целью данного механизма являются защита мелких вкладчиков и поддержание стабильности банковской системы в целом. Все решения о дальнейшем развитии системы страхования депозитов будут приниматься только в контексте общего комплекса мер, проведение которых гарантирует, что включенные в эту систему коммерческие банки платежеспособны и обладают достаточным объемом капитала, в банковском законодательстве по этому вопросу отсутствуют пробелы, полностью соблюдается требование о предоставлении информации, за банками осуществляется эффективный надзор со стороны Центрального банка. Мы будет стремиться к обеспечению того, чтобы не был принят ни один закон, в том числе находящийся в настоящее время на рассмотрении Государственной Думы, если он не соответствует данным принципам. Центральный банк не будет осуществлять прямое финансирование страхового фонда. Финансирование будет производиться самими банками.

31. Мы также намерены осуществить меры по дальнейшему совершенствованию существующей платежной системы Центрального банка с учетом задачи обеспечения роста эффективности управления банковской ликвидностью и успешной реализации денежно-кредитной политики. Помимо ряда краткосрочных мер, Центральный банк завершит разработку плана развития платежной системы, включая определение роли Центрального банка и форм его взаимодействия с частными структурами.

32. Необходимым элементом среднесрочной стратегии является также дальнейшее совершенствование статистической отчетности, что улучшит качество макроэкономического анализа и возможности проведения соответствующей политики. Главные из существующих проблем статистической отчетности, которые мы намерены решать, связаны прежде всего с отсутствием экономической классификации расходов федерального Правительства и местных органов власти, неадекватностью данных о доходах, расходах и финансировании по основным внебюджетным фондам, способами расчета дефляторов национальных счетов, а также с необходимостью более четкого определения официальных финансовых требований России к иностранным должникам.