ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Э.М. АМЕТИСТОВА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТА 1 СТАТЬИ 58 И ПУНКТА 2 СТАТЬИ 59 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 28 АВГУСТА 1995 ГОДА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" (С ИЗМЕНЕНИЯМИ ОТ 22 АПРЕЛЯ 1996 ГОДА)

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Э.М. АМЕТИСТОВА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ

ПУНКТА 1 СТАТЬИ 58 И ПУНКТА 2 СТАТЬИ 59 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА

ОТ 28 АВГУСТА 1995 ГОДА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

(С ИЗМЕНЕНИЯМИ ОТ 22 АПРЕЛЯ 1996 ГОДА)

1. Для решения вопросов, поставленных заявителями перед Конституционным Судом по данному делу, следует, прежде всего, определить содержание и пределы понятия "общие принципы организации системы органов местного самоуправления". Это необходимо потому, что согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция) установление таких общих принципов находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а по предметам совместного ведения, в соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции, могут издаваться федеральные законы. Таким образом, если оспариваемые положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон "Об общих принципах") находятся в рамках указанного понятия, их внесение в данный закон соответствует Конституции. В противном случае следует признать их неконституционными.

2. В Конституции отсутствует понятие общих принципов организации системы органов местного самоуправления. Однако системный и взаимосвязанный анализ соответствующих конституционных положений позволяет прийти к выводу о том, что такое понятие должно охватывать, по крайней мере, две группы норм.

Первая из них призвана гарантировать реализацию закрепленных в Конституции основ самоуправления и соответствующих прав граждан на самоуправление: самостоятельность местного самоуправления в пределах предоставленных ему полномочий (статья 12); самостоятельное решение населением вопросов местного значения путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные органы местного самоуправления (стать 130); осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131); запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией (статья 133); осуществление республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами собственного правового регулирования, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов, вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 76).

Вторая группа норм должна обеспечить осуществление ряда положений Конституции, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации и гарантирующих права и свободы человека и гражданина. К ней относятся конституционные положения об обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (статья 2); о праве народа осуществлять свою власть через органы местного самоуправления (часть 2 статьи 3); о запрете кому бы то ни было присваивать власть в Российской Федерации (часть 4 статьи 3); о праве граждан Российской Федерации участвовать в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1 статьи 32); о праве граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (часть 2 статьи 32).

Поскольку согласно части 4 статьи 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, то устанавливаемые федеральным законодательством общие принципы организации местного самоуправления должны соответствовать международно-правовым нормам по данному вопросу, являющимся обязательными для исполнения Российской Федерацией. Одна из таких норм содержится в части 3 статьи 21 Всеобщей Декларации прав человека, устанавливающей, в частности, что воля народа должна находить себе выражение в периодических выборах. Другая - в статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, где указывается, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.

Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы, предоставляя местным органам власти возможность самим определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление, также подчеркивает, что они должны делать это, "не нарушая более общих законодательных положений" (часть 1 статьи 6).

3. Обе группы конституционных и международно-правовых норм, составляющих, по нашему мнению, общие принципы организации системы органов местного самоуправления, получили в той или иной мере отражение в Законе "Об общих принципах".

Что же касается оспариваемых в данном деле положений указанного закона, устанавливающих предельные сроки проведения выборов представительных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, а также выборов должностных лиц местного самоуправления (пункт 1 статьи 58) и предельные сроки сохранения полномочий глав местных администраций (глав местного самоуправления) (пункт 2 статьи 59), то они, на первый взгляд, преследуют конституционные цели. Можно предположить, что, внося в закон эти нормы, законодатель намеревался стимулировать и ускорить процесс выборов представительных органов местного самоуправления и их должностных лиц там, где эти органы и лица не были избраны до вступления в силу рассматриваемого закона, и замены глав местных администраций (глав местного самоуправления), назначенных на должность не в соответствии с данным законом, выборными главами местных администраций (главами местного самоуправления), что должно закону соответствовать. Тем самым законодатель, по-видимому, стремился способствовать осуществлению прав граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (части 1 и 2 статьи 32 Конституции) на периодических выборах (часть 1 статьи 21 Всеобщей Декларации прав человека, статья 25 Международного пакта о гражданских и политических правах).

Однако анализ содержания указанных положений пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Закона "Об общих принципах", а также практики их применения приводит к выводу о том, что достижение конституционных целей осуществляется в законе не соответствующими Конституции методами, а потому не дает желаемых результатов.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по рассматриваемому делу разъясняется, что оспариваемые положения Закона "Об общих принципах" по своему характеру и направленности принадлежат к предписаниям, связанным с вступлением в силу этого закона, с определением порядка его реализации и обеспечением формирования институтов местного самоуправления "в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления, установленными Конституцией Российской Федерации и данным Законом". Но сравнение указанных положений с другими статьями Закона "Об общих принципах" не позволяет сделать вывод о таком соответствии. Из пункта 1 статьи 8 закона следует, что муниципальное образование имеет устав, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно (пункт 2 статьи 8). В уставе, в частности, указываются порядок формирования органов местного самоуправления и срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления (подпункты 4 и 6 пункта 1 статьи 8).

В пункте 1 статьи 16 Закона "Об общих принципах" устанавливается, что уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. При этом сроки полномочий главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектом Российской Федерации (пункт 4 статьи 16).

Тем самым Закон "Об общих принципах" в полном соответствии со статьями 12, 130, частью 1 статьи 131, статьей 133 Конституции Российской Федерации включает вопросы структуры и порядка формирования (в том числе назначения сроков выборов) органов местного самоуправления, установления сроков полномочий представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления (в том числе глав муниципальных образований) в исключительную компетенцию субъектов Российской Федерации и находящихся на их территории муниципальных образований.

Поэтому установление федеральным законом каких-либо фиксированных сроков выборов представительных органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также предельных сроков сохранения полномочий глав местных администраций (глав муниципальных образований) - будь то конкретные даты выборов или рамочные сроки, установлены они только на переходный период или постоянно - сужает возможности для самостоятельного определения в уставах муниципальных образований соответствующих сроков, умаляет тем самым право на самостоятельное осуществление самоуправления, а потому противоречит вышеизложенным положениям рассматриваемого закона и, следовательно, соответствующим статьям Конституции, на которых они основаны. Это означает, что оспариваемые положения статей 58 и 59 Закона "Об общих принципах" не входят в рамки понятия "общие принципы организации системы органов местного самоуправления" в смысле пункта "н" части 1 статьи 72 Конституции и их включение в данный закон не соответствует Конституции.

4. В постановлении Конституционного Суда далее указывается, что установление предельного срока выборов, а также предельного срока сохранения полномочий назначенных глав местных администраций (глав местного самоуправления) в оспариваемых нормах статей 58 и 59 Закона "Об общих принципах" может рассматриваться и как определенная гарантия конституционного права народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления и избирательных прав граждан. "Регулирование и защита такого рода прав, - указывается в постановлении, - согласно статье 71 (пункт "в") Конституции Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации, а их защита в соответствии со статьей 72 (пункт "б" части 1) - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов". Отсюда также делается вывод о конституционности установления соответствующих гарантий в федеральном законе тем способом, которым это сделано в статьях 58 и 59 Закона "Об общих принципах".

Однако, если считать, что фиксированные рамочные сроки выборов и сохранения полномочий, предусмотренные в этих статьях, установлены в пределах компетенции по регулированию и защите прав человека и гражданина согласно статьям 71 и 72 Конституции, то такое регулирование во всяком случае не должно приводить к какому-либо ограничению или умалению права граждан на осуществление местного самоуправления, поскольку в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 55 Конституции). А такое умаление права на самостоятельное осуществление местного самоуправления нормами пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Закона "Об общих принципах" отмечено выше (см. пункт 3 Особого мнения).

Кроме того, положения о компетенции Федерации и о совместной компетенции Федерации и ее субъектов в сфере регулирования и защиты прав и свобод человека, содержащиеся в пункте "в" статьи 71 и пункте "б" части 1 статьи 72 Конституции, предполагают принятие и применение мер, которые действительно способствуют такой защите. В этой связи следует коснуться практической реализации оспариваемых положений Закона "Об общих принципах", поскольку в соответствии с частью второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему сложившейся правоприменительной практикой. А эта практика такова.

Из статистических материалов, представленных заявителями в Конституционный Суд и приобщенных к делу, следует, что по состоянию на 1 мая 1996 года законы или временные положения о выборах в органы местного самоуправления были приняты в 47 из 89 субъектов Российской Федерации. При этом в 32 из них такие акты были приняты еще до вступления в силу Закона "Об общих принципах". Таким образом, за шесть месяцев, предоставленных законом в целях реализации положений пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59, то есть с сентября 1995 года по февраль 1996 года, законы или временные положения о выборах в органы местного самоуправления были приняты лишь в 15 субъектах Российской Федерации. За этот же период выборы органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц были проведены в 21 субъекте Российской Федерации, причем в части из них эти выборы проводились на основе актов, принятых еще до принятия вышеуказанного закона.

Эти данные свидетельствуют о весьма невысокой эффективности оспариваемых норм Закона "Об общих принципах", рассчитанных, по мнению Конституционного Суда, на обеспечение формирования институтов местного самоуправления в переходный период. Представляется, что вместо использования предоставленного законом шестимесячного срока в целях стимулирования процесса становления органов местного самоуправления правоприменительная практика восприняла этот срок для затягивания такого процесса и фактического поощрения бездействия органов власти и должностных лиц, ответственных за формирование выборных органов местного самоуправления. По нашему мнению, нет гарантий того, что такую же роль не будут играть и поправки, принятые 22 апреля 1996 года Федеральным законом о внесении изменений в Закон "Об общих принципах", в соответствии с которыми период проведения выборов в представительные органы местного самоуправления и полномочия невыборных глав местных администраций (глав местного самоуправления) продлены с шести до шестнадцати месяцев.

Все это приводит к выводу о том, что даже если обосновывать внесение оспариваемых норм в Закон "Об общих принципах", руководствуясь пунктом "в" статьи 71 и пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции, то данные нормы не способствовали эффективной защите прав и свобод человека и гражданина, то есть не достигли целей, поставленных в указанных положениях Конституции, а потому не могут считаться соответствующими им.

Между тем предусмотренная в указанных конституционных нормах федеральная компетенция по регулированию и защите этих прав и свобод могла бы быть реализована посредством принятия более действенных мер, а именно мер по установлению необходимой ответственности за их нарушение. Введение таких мер предусмотрено в пункте 1 статьи 62 Закона "Об общих принципах", где Правительству Российской Федерации было первоначально поручено не позднее трех месяцев со дня вступления закона в силу разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы проекты законодательных актов, устанавливающих ответственность, в том числе уголовную, за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление, включая ответственность за нарушение установленных сроков проведения выборов органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Данное поручение не было выполнено в течение назначенного срока и этот срок был продлен до четырнадцати месяцев упоминавшимся выше Законом от 22 апреля 1996 года. В результате необходимые акты об ответственности за неисполнение Закона "Об общих принципах" отсутствуют до сих пор.

Представляется, однако, что именно незамедлительное введение жестких и эффективных норм о такой ответственности (а не установление предельных сроков проведения выборов и сохранения полномочий, к тому же продлеваемых ввиду их неисполнения!) и могло бы стать реальной гарантией как соответствующих прав граждан, так и самого процесса развития системы органов местного самоуправления в Российской Федерации.