ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Г.А. ГАДЖИЕВА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ

ПОЛОЖЕНИЙ ПУНКТА 1 ЧАСТИ 4 И ЧАСТИ 5 СТАТЬИ 35 ФЕДЕРАЛЬНОГО

ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Будучи несогласным с решением по делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2011 года N 9-П), в соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" излагаю свое особое мнение.

Свободные выборы, как базовая конституционно-правовая ценность, как высшее непосредственное выражение власти народа (статья 3 Конституции Российской Федерации) представляет собой акт, в котором воля народа сублимируется в публично-правовые институты. С конституционно-правовой точки зрения выборы - это правовая форма, опосредующая общественные связи между гражданским обществом и институтами публичной власти. Поэтому формат выборов - это всегда вопрос о том, есть ли шанс у воли народа трансформироваться в волю органов государства. При этом возникает серьезный риск, связанный с тем, что организация выборов находится в руках публичной власти государства и тем самым органы государства получают возможность самим решать вопрос о мере зависимости от источника власти. Тем самым характеристика выборов - являются ли они всеобщими, прямыми, свободными - является безусловным предметом конституционно-правового регулирования и не может зависеть от усмотрения федерального законодателя.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в противоречии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в противоречии со статьей 3 Конституции Российской Федерации качественно изменяет конституционно-правовое понятие "свободные выборы", поскольку допускает, что выборный представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном статьей 35 данного Федерального закона.

Оспоренная заявителем норма основывается на противоречащей Конституции Российской Федерации идее о том, что муниципальные поселенческие и муниципальные территориальные (районные) образования - это разные муниципальные образования, и в силу этого представительные органы могут быть сформированы (а не выбраны) путем избирательных процедур, не основанных на принципах прямого, равного, всеобщего избирательного права.

Выборные органы - это обязательный атрибут местного самоуправления. Граждане имеют право избирать органы местного самоуправления (статья 32, часть 2, Конституции Российской Федерации), местное самоуправление осуществляется гражданами путем выборов (статья 130, часть 2, Конституции Российской Федерации).

Оспариваемые положения статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривают осуществление местного самоуправления в муниципальном районе представительным органом, сформированным на основании непрямых, не всеобщих выборов, с нарушением принципа равенства голосов избирателей. Такой порядок формирования представительного органа муниципального района противоречит Конституции Российской Федерации и правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации.

Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации). Взятый в системной связи с положением статьи 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации принцип самостоятельности относится к каждому муниципальному образованию - будь то поселенческое или районное (территориальное). Самостоятельность местного самоуправления имеет два аспекта - самостоятельность в отношениях с органами государственной власти и самостоятельность в отношениях между поселенческими и районными муниципальными образованиями.

Конституции Российской Федерации противоречат такие модели местного самоуправления, когда поселенческое муниципальное образование рассматривается как некое "базовое" местного самоуправления, а районное - как местное самоуправление второго уровня, ассоциируемое с неким управленческим уровнем и с наличием иерархичности. В таком случае муниципальные районы представляют собой реминисценцию советских районных Советов. А между тем муниципальные районы являются самостоятельными муниципальными образованиями, на территориях которых реализуется право жителей района на самостоятельное решение вопросов местного значения района. Они не являются производными от поселенческих муниципальных образований структурами.

Исходя из вытекающего из конституционного принципа самостоятельности равенства муниципальных образований, в муниципальном районе должны избираться (а не формироваться) представительные органы на основе прямого, равного, всеобщего избирательного права. Только такой подход совместим с требованиями Европейской Хартии местного самоуправления, которая предусматривает, что право на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (часть 2 статьи 3).

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 16 октября 1997 года N 14-П сформировал правовую позицию, в соответствии с которой муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства должны пользоваться одними и теми же конституционными правами и гарантиями.

Неконституционно оспоренное положение и потому, что норма о формировании представительного органа муниципального района предусматривает его избрание представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной вне зависимости от численности населения поселений нормой представительства. При таком подходе в условиях, когда большая часть населения проживает в районном центре, а меньшая в других поселениях, нарушаются сразу два конституционных принципа - принцип равенства, в силу которого публичная власть должна гарантировать права избирателя на одинаковое обращение с его голосом, и принцип демократии (в ситуации, когда две трети поселения будут выступать за новый порядок формирования представительного органа муниципального района, но при этом будут представлять менее половины населения района).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 23 марта 2000 года N 4-П, принцип равенства в полной мере распространяется на предусмотренное статьей 32 (часть 2) Конституции Российской Федерации право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными. Равное избирательное право заключается в наличии у каждого избирателя одного голоса (или одинакового числа голосов) и в участии в выборах на равных основаниях. Это должно обеспечиваться образованием в принципе равных по числу избирателей избирательных округов, соблюдением установленных норм представительства.

Существенным недостатком системы формирования совета муниципального района является то, что федеральный законодатель не установил, в силу каких особенностей или причин система прямых выборов должна заменяться системой формирования. Тем самым появляется возможность для произвольного введения системы формирования вне связи с понятными каждому избирателю причинами.

Судья Конституционного Суда

Российской Федерации

Г.А.ГАДЖИЕВ