I. Характеристика проблемы, на решение которой направлена Программа

I. Характеристика проблемы, на решение которой

направлена Программа

В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, и Основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утвержденными распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1663-р, к числу приоритетных направлений отнесено принятие мер по обеспечению безопасности и комфортности среды проживания человека и разработке механизмов поэтапного приведения экологической ситуации в населенных пунктах, расположенных на радиоактивно загрязненных территориях, в соответствие с нормативными требованиями.

Преодоление последствий радиационных аварий является приоритетной задачей социально-экономического развития Российской Федерации. Главным образом это связано с последствиями катастрофы на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 г., в результате которой подверглись радиоактивному загрязнению территории 14 субъектов Российской Федерации (Республика Мордовия, Белгородская, Брянская, Воронежская, Калужская, Курская, Ленинградская, Липецкая, Орловская, Пензенская, Рязанская, Тамбовская, Тульская и Ульяновская области). Радиационное воздействие на население оказали испытания ядерного оружия на Семипалатинском полигоне, затронувшие территории Алтайского края и Республики Алтай, авария в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросы радиоактивных отходов в реку Теча в 1949 - 1956 годах, что привело к загрязнению территорий Курганской, Свердловской и Челябинской областей.

Обязательства Российской Федерации в отношении преодоления последствий радиационных аварий зафиксированы в Законе Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", Федеральном законе "О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча", Федеральном законе "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне" и Федеральном законе "О радиационной безопасности населения".

В 1991 - 2000 годах реализован ряд целевых программ по решению проблем преодоления последствий радиационных аварий и катастроф.

Действие целевых программ распространялось на территории 19 субъектов Российской Федерации, где проживало свыше 3 млн. человек, подвергшихся воздействию неблагоприятных факторов вследствие радиационных аварий и катастроф.

В результате реализации мероприятий целевых программ удалось в значительной мере нормализовать радиационно-гигиеническую обстановку на большинстве радиоактивно загрязненных территорий. Это было обеспечено в основном за счет проведения комплекса защитных и реабилитационных мероприятий в сельском хозяйстве (применение специальных технологий обработки почвы, внесение дополнительных доз минеральных удобрений, известкование и коренное улучшение сенокосно-пастбищных угодий, применение в животноводстве препаратов, поглощающих радиоцезий, и др.).

С 2002 года реализовывались мероприятия федеральной целевой программы "Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 августа 2001 г. N 637. Общий объем финансирования этой Программы за счет всех источников составил в 2002 - 2010 годах 8,17 млрд. рублей, в том числе 6,21 млрд. рублей - за счет средств федерального бюджета, 1,91 млрд. рублей - за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, около 50 млн. рублей - за счет средств внебюджетных источников. Анализ реализации мероприятий указанной Программы показал, что за 2002 - 2010 годы на радиоактивно загрязненных территориях введены в эксплуатацию больницы (на 1529 коек), поликлиники (на 2560 посещений в смену), школы (на 2973 ученических места), детские дошкольные учреждения (на 292 места), газовые и водопроводные сети (1457,9 км), жилье для переселенцев (55,3 тыс. кв. метров). Это позволило обеспечить повышение качества жизни более чем 600 тыс. человек, проживающих на этих территориях.

Оснащены необходимым оборудованием 5 специализированных медицинских центров, оказывающих медицинскую помощь гражданам, в том числе детям, подвергшимся радиационному воздействию, и участникам ликвидации последствий радиационных аварий. Это позволило ежегодно оказывать специализированную высокотехнологичную помощь более чем 2,5 тыс. граждан, подвергшихся радиационному воздействию.

В базе данных Национального радиационно-эпидемиологического регистра (далее - Регистр) накоплена медико-дозиметрическая информация на 788755 человек, входящих в категорию лиц, подвергшихся радиационному воздействию, в том числе в результате аварий на Чернобыльской АЭС - 701397 человек, на производственном объединении "Маяк" - 27536 человек, а также в результате испытаний ядерного оружия на Семипалатинском полигоне - 59822 человека.

Межведомственными экспертными советами по установлению причинной связи заболеваний, инвалидности и смерти граждан с последствиями радиационного воздействия проведена экспертиза более 50 тыс. медицинских документов, установлена связь заболеваний с радиационным фактором более чем у 4 тыс. человек.

Приобретены радиологические лаборатории для обеспечения проведения мониторинга радиационной обстановки в лесах, оснащены специализированной техникой и оборудованием (1019 единиц на 285,8 млн. рублей) организации и специальные подразделения, обеспечивающие выполнение комплекса защитных мероприятий в лесах, загрязненных радионуклидами (Брянская, Калужская, Курганская, Орловская, Тульская и Челябинская области).

В зоне радиоактивного загрязнения ежегодно проводились рубки леса на площади до 100 гектаров и более, устройство минерализованных полос (более 1,3 тыс. км) и уход за ними (около 6,3 тыс. км), а также ремонт дорог противопожарного назначения (26 км) и другие виды противопожарных работ. Площадь лесов, возвращенных в хозяйственный оборот по состоянию на конец 2010 года, составила около 90 тыс. гектаров.

В рамках указанной Программы реализован комплекс практических мероприятий, обеспечивающих:

проведение радиационного обследования земель лесного фонда и радиационного контроля лесных ресурсов;

внедрение научно обоснованных нормативных и методических документов по организации производства на радиоактивно загрязненных территориях продуктов питания, соответствующих установленным нормам радиационной безопасности;

внедрение новых и модернизированных технологий реабилитации сельскохозяйственных земель на площади более 7 тыс. гектаров;

проведение более 270 тыс. обработок крупного рогатого скота ферроцен-содержащими препаратами для производства молока и мяса, соответствующих санитарно-гигиеническим нормативам;

проведение радиационного мониторинга и создание баз данных загрязнения сельскохозяйственной продукции и сырья в наиболее загрязненных юго-западных районах Брянской области;

уточнение радиационной обстановки в населенных пунктах, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения (более 100 населенных пунктов), и мониторинг доз внутреннего облучения населения, проживающего на радиоактивно загрязненных территориях (более 4 тыс. населенных пунктов), с целью обеспечения прогнозирования изменений радиационной обстановки и доз облучения населения;

создание карт радиоактивного загрязнения отдельных территорий для обеспечения прогнозирования изменений радиационной обстановки и доз облучения населения.

Академией гражданской защиты Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий разработана Концепция системы оказания психологической помощи населению, подвергшемуся воздействию радиации вследствие радиационных аварий, катастроф и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне.

Созданы информационно-справочная система по населенным пунктам, находящимся в границах зон радиоактивного загрязнения (более 10 тыс. населенных пунктов), электронная библиотека источников по вопросам преодоления последствий радиационного воздействия (более 8 тыс. источников).

На базе главных управлений Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Брянской и Тульской областям создана и внедрена пилотная зона системы электронных ресурсов для информирования населения и органов власти на радиоактивно загрязненных территориях. Разработана электронная энциклопедия по вопросам радиационной безопасности для органов исполнительной власти и населения. Разработан и внедрен программный модуль комплексной оценки риска проживания на радиоактивно загрязненных территориях применительно к Тульской области. Создана система анализа и оценки радиационной обстановки на территориях Алтайского края и Челябинской области.

В рамках проекта программы развития ООН "Международная научно-исследовательская и информационная сеть по вопросам Чернобыля" создана система популяризации безопасности жизнедеятельности населения, проживающего на радиоактивно загрязненных территориях.

В целом к концу 2010 года обеспечено достижение основных целевых показателей, а именно:

60 процентов граждан, проживающих на радиоактивно загрязненных территориях, обеспечены безопасными устойчивыми источниками газоснабжения;

доля граждан, подвергшихся радиационному воздействию и получивших специализированную медицинскую помощь (амбулаторную и стационарную), в общем числе граждан, подвергшихся радиационному воздействию, составила 55 процентов;

доля граждан, подвергшихся радиационному воздействию и зарегистрированных в Регистре, в общем числе граждан, подвергшихся радиационному воздействию, составила 55 процентов;

в хозяйственный оборот возвращено 7 процентов лесов радиоактивно загрязненных территорий (по отношению к общей площади лесов на радиоактивно загрязненных территориях);

уровень информированности населения по вопросам безопасной жизнедеятельности на радиоактивно загрязненных территориях достиг 60 процентов.

В целом долговременный характер и масштабы последствий радиационных аварий не позволяют говорить о полном решении всех проблемных социально значимых вопросов.

Основными неблагоприятными факторами радиационных аварий являются:

наличие повышенных радиационных рисков и негативных последствий для здоровья населения;

загрязнение долгоживущими радионуклидами цезия и стронция с периодом полураспада около 30 лет, что негативно сказывается на радиационно-гигиенической ситуации (сверхнормативное загрязнение продукции сельского и лесного хозяйства радионуклидами);

масштабы и неоднородность загрязнения территорий.

В этих условиях требуют продолжения следующие работы, связанные с обеспечением безопасных условий проживания населения:

мониторинг радиационной обстановки и уточнение перечней населенных пунктов, расположенных в зонах радиоактивного загрязнения, в соответствии с законодательством Российской Федерации;

повышение готовности органов управления и сил Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий к действиям по минимизации последствий радиационных аварий на основе совершенствования технической, технологической, нормативно-методической и организационной базы;

развитие инфраструктуры, необходимой для обеспечения условий безопасной жизнедеятельности, включая полный охват населения радиоактивно загрязненных территорий устойчивыми источниками газоснабжения, водоснабжения и канализацией;

совершенствование системы радиационного контроля сельскохозяйственной продукции и лесных ресурсов промышленного, культурно-бытового и пищевого назначения на основе обязательной сертификации по радиационному признаку;

обеспечение населения, проживающего в зонах радиоактивного загрязнения, экологически чистыми продуктами питания.

Повышение эффективности мер по оказанию специализированной медицинской помощи гражданам, подвергшимся воздействию радиации, должно быть обеспечено выполнением следующих работ:

совершенствование организационно-методического и аналитического обеспечения федерального и регионального уровней Регистра, а также медико-дозиметрических регистров и банков данных на федеральном и региональном уровнях;

разработка новейших технологий определения групп радиационного риска на основе международных стандартов и результатов прямых радиационно-эпидемиологических исследований, включая прогнозирование медицинских радиологических последствий;

внедрение системы и этапов оказания специализированной медицинской помощи населению радиоактивно загрязненных территорий, в том числе детскому населению;

разработка и реализация комплекса мероприятий по оказанию адресной медицинской помощи в специализированных медицинских центрах, включая лиц, входящих в группы радиационного риска;

разработка методической документации по оказанию современной высокотехнологичной специализированной медицинской помощи населению при радиационных воздействиях.

В целях оптимизации мер социальной защиты в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимо обеспечить поддержку деятельности межведомственных экспертных советов по установлению причинной связи заболеваний, инвалидности и смерти граждан с последствиями воздействия радиации.

Снижение уровня социальной напряженности на радиоактивно загрязненных территориях должно быть обеспечено комплексом информационных мероприятий по вопросам преодоления последствий радиационных аварий и формирования культуры безопасности жизнедеятельности населения, обеспечения свободного доступа к информации и повышения радиологической грамотности населения.

Актуальность решения задач преодоления последствий радиационных аварий и катастроф подтверждается резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 20 ноября 2007 г. "Укрепление международного сотрудничества и координации усилий в деле изучения, смягчения и минимизации последствий чернобыльской катастрофы".

Концепция федеральной целевой программы "Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2015 года" (далее - Программа) утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2011 г. N 186-р.

В целях реализации мероприятий Программы предусматривается обеспечить:

повышение готовности органов управления и сил Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий к решению задач преодоления последствий радиационных аварий;

улучшение состояния окружающей среды;

реабилитацию и возврат в сферу хозяйственной деятельности лесов и сельскохозяйственных земель, расположенных на радиоактивно загрязненных территориях;

условия радиационно безопасной жизнедеятельности и медико-социальной защиты наиболее пострадавших категорий населения;

медицинскую помощь лицам с наибольшим риском реализации негативных последствий радиационного воздействия (группа риска);

содействие повышению уровня и качества жизни населения на основе создания условий для динамичного и устойчивого экономического роста на радиоактивно загрязненных территориях.

Решение проблемы преодоления последствий радиационных аварий программно-целевым методом обосновано прежде всего:

социальной значимостью проблемы и ее комплексным характером;

наличием значимой единой научной и информационной составляющей в работах по преодолению последствий радиационных аварий по всем регионам;

необходимостью межведомственной координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также необходимостью концентрации усилий и ресурсов (федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов) на приоритетных направлениях работ по реабилитации радиоактивно загрязненных территорий и обеспечению условий безопасного проживания;

необходимостью создания условий для целевого и адресного использования ресурсов с целью решения задач преодоления последствий радиационных аварий по приоритетным направлениям;

долговременным характером и масштабами радиационного загрязнения территорий;

необходимостью решения проблемы в приемлемые сроки и отсутствием иных, кроме Российской Федерации, ответственных за ее решение.

Программно-целевой метод создает условия для достижения мультипликативного эффекта при использовании средств ресурсного обеспечения Программы.

Решение приоритетных и наиболее социально значимых задач программно-целевым методом создаст необходимые предпосылки для перехода в период после 2015 года к решению оставшихся проблем, связанных с радиоактивно загрязненными территориями и населением, подвергшимся радиационному воздействию в результате радиационных аварий, в рамках ведомственных и региональных целевых программ.

Без использования программно-целевого метода решения задач преодоления последствий радиационных аварий наиболее вероятным является развитие ситуаций (основных рисков), связанных:

со снижением уровня медико-социальной защиты граждан, подвергшихся радиационному воздействию;

с возрастанием дозовых нагрузок на население наиболее радиоактивно загрязненных территорий;

с дальнейшим развитием негативных демографических процессов на радиоактивно загрязненных территориях;

со снижением инвестиционной привлекательности радиоактивно загрязненных территорий;

со снижением конкурентоспособности сельскохозяйственной и лесной продукции;

с потерей межведомственной координации работ по преодолению последствий радиационных аварий;

с повышением уровня социальной напряженности на радиоактивно загрязненных территориях.

Отказ от использования программно-целевого метода решения задач преодоления последствий радиационных аварий может привести к снижению темпов экономического роста на радиоактивно загрязненных территориях и развитию нежелательных социальных процессов.

Анализ возможных вариантов решения проблемы с использованием программно-целевого метода представлен в Концепции федеральной целевой программы "Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2015 года", утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2011 г. N 186-р. При разработке Программы использованы 3 варианта стратегий преодоления последствий радиационного воздействия, которые проанализированы в указанной Концепции:

стратегия минимизации расходования средств федерального бюджета;

стратегия обеспечения развития;

стратегия интенсивного решения проблем.

При реализации первого варианта (стратегия минимизации расходования средств федерального бюджета) основными задачами Программы являются:

принятие необходимых мер по осуществлению мониторинга радиационно-гигиенической ситуации;

наблюдение за состоянием здоровья населения, подвергшегося радиационному воздействию, и определение групп радиационного риска по данным Регистра;

обеспечение деятельности межведомственных экспертных советов по установлению причинной связи заболеваний, инвалидности и смерти граждан с последствиями радиационного воздействия;

проведение информационно-пропагандистских мероприятий.

В рамках этой стратегии общий объем финансирования за счет средств федерального бюджета составит 3,2 млрд. рублей.

Этот вариант стратегии не создает предпосылок для достижения конечных целей государственной политики по реабилитации и возврату в сферу хозяйственной деятельности радиоактивно загрязненных территорий, улучшению качества окружающей среды и экологических условий жизни человека, существенному сокращению доли населения, проживающего в местах с неблагоприятной экологической обстановкой, а также по обеспечению условий для передачи решения приоритетных задач преодоления последствий радиационного воздействия после 2015 года на региональный уровень.

При реализации второго варианта (стратегия обеспечения развития) предполагается решение следующих приоритетных задач нормализации радиационно-гигиенической, социально-экономической и социально-психологической ситуации на радиоактивно загрязненных территориях:

реализация комплекса мероприятий по обеспечению условий радиационно безопасной жизнедеятельности населения и социально-экономического развития радиоактивно загрязненных территорий;

разработка и реализация комплекса мер в сфере охраны здоровья населения, подвергшегося радиационному воздействию. В целях оптимизации расходования средств федерального бюджета реализация комплекса мер в сфере здравоохранения будет направлена прежде всего на лиц, включенных в Регистр и входящих в группу риска по радиационному фактору;

организация эффективного безопасного использования земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда загрязненных территорий. В целях оптимизации расходования средств федерального бюджета реализация мероприятий по обеспечению возврата лесов и сельскохозяйственных угодий радиоактивно загрязненных территорий в хозяйственный оборот будет осуществляться для ограниченных участков, имеющих наибольшее значение для обеспечения безопасных условий жизнедеятельности и социально-экономического развития территорий, на остальных территориях будет осуществляться мониторинг радиационной обстановки и будут подготовлены предложения по реализации региональных программ реабилитации и развития;

развитие систем комплексного мониторинга условий безопасного проживания на радиоактивно загрязненных территориях;

повышение готовности органов управления и сил Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий для действий на радиоактивно загрязненных территориях на основе совершенствования технической, технологической, методической и организационной базы;

реализация информационной политики по вопросам преодоления последствий радиационных аварий на основе развития системы информационных ресурсов по обеспечению радиационной безопасности населения.

Реализация второго варианта стратегии позволит оптимизировать расходование средств федерального бюджета и решить основные задачи преодоления последствий радиационных аварий.

Общий объем финансирования за счет средств федерального бюджета составит 8,4 млрд. рублей.

Третий вариант (стратегия интенсивного решения проблем) представляет собой развитие второго варианта в части увеличения объемов выполняемых работ по реабилитации радиоактивно загрязненных территорий (сельскохозяйственных угодий - в 3,8 раза, лесных - в 6,4 раза), развития инфраструктуры, необходимой для обеспечения условий безопасной жизнедеятельности населения радиоактивно загрязненных территорий (от 2,7 до 4,5 раза), а также осуществления мер по сохранению здоровья населения (в 2,4 раза) с учетом перспективных потребностей регионов.

Общий объем финансирования за счет средств федерального бюджета составит 14,8 млрд. рублей.

Наиболее предпочтительным является второй вариант (стратегия обеспечения развития), который позволит оптимизировать расходы федерального бюджета.

Основными рисками, связанными с программно-целевым методом решения проблемы, являются:

недостаточность средств финансирования Программы за счет средств федерального бюджета, обусловленная инфляционными процессами в стране. Наличие этих факторов может привести к невозможности достижения целевых показателей Программы по отдельным направлениям;

сокращение объемов финансирования мероприятий Программы за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, связанное с возможным изменением социально-экономической ситуации в регионах. Негативное влияние этих факторов может привести к невозможности выполнения мероприятий Программы по вводу объектов капитального строительства в необходимом объеме в предусмотренные сроки;

несвоевременное принятие решений на региональном уровне о софинансировании мероприятий Программы, связанное со сложностью и большими объемами работ по подготовке проектно-сметной документации на объекты капитального строительства. Наличие этого фактора может привести к снижению эффективности использования субсидий, предоставляемых из федерального бюджета, субъектами Российской Федерации.