ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Г.А. ГАДЖИЕВА

1. В принятом по данному делу Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации установлено, что предметом рассмотрения по настоящему делу являются взаимосвязанные положения пункта 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 6 статьи 5 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" и статьи 116 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год" - в части, предусматривающей, что исковая давность, установленная гражданским законодательством Российской Федерации, не распространяется на требования Российской Федерации по обязательствам юридических лиц, возникшим в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, включая требования по уплате процентов и (или) иных платежей, предусмотренных законом и (или) договором (соглашением), в том числе применительно к осуществлению лизинговых операций в агропромышленном комплексе, и что данное правило применяется также к отношениям, возникшим до 1 января 2008 года.

С учетом того обстоятельства, что дело рассматривается в процедуре конкретного нормоконтроля (часть 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации), необходимо проверять конституционность оспоренных норм только в той их части, которая была применена в конкретных делах, послуживших поводом для запроса.

Как следует из представленных материалов, ОАО "Росагроснаб" (лизингодатель) и Воронежская областная ассоциация крестьянских (фермерских) хозяйств "Нива" (сублизингодатель) 13 марта 2000 года заключили договор долгосрочного финансового лизинга, по условиям которого лизингодатель обязался приобрести для сублизингодателя за счет бюджетных средств для последующей передачи ему в лизинг соответствующие объекты, а сублизингодатель - принять эти объекты в лизинг, возместить лизингодателю все инвестиционные затраты, связанные с их покупкой, и выплатить ему вознаграждение.

Поэтому предметом по настоящему делу являются не нормы пункта 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации во всем ее объеме, а только в той части, которая устанавливает, что исковая давность, установленная гражданским законодательством, не распространяется на требования Российской Федерации, возникшие в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств при заключении договоров финансовой аренды (лизинга). Иной подход к определению предмета дела означал бы рассмотрение дела в порядке абстрактного нормоконтроля.

По данным Правительства Российской Федерации и Счетной Палаты задолженность юридических лиц, субъектов Российской Федерации возникла в силу различных обстоятельств и составляет сумму порядка 9 миллиардов долларов США и 1,4 миллиарда рублей. При этом наибольшая сумма задолженности образовалась по бюджетным кредитам (ссудам) - 2854,2 миллиарда рублей, не являющимся предметом по настоящему делу. Эта сумма сопоставима с объемом расходов на здравоохранение и спорт (196 492,2 миллиона рублей).

Значительную массу этой задолженности образуют долги организаций естественных монополий и предприятий топливно-энергетического комплекса, получивших бюджетные кредиты в период с 1992 года по 2000 год по Минтопэнерго России.

2. Данное дело рассматривается по новой для конституционного судопроизводства процедуре разрешения дел без проведения слушания, предусмотренной статьей 47.1 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Конституционный Суд Российской Федерации может рассматривать и разрешать дела о соответствии Конституции Российской Федерации указанных в пункте 1 части первой статьи 3 настоящего Федерального конституционного закона нормативных правовых актов (за исключением федерального конституционного закона, федерального закона, конституции республики, устава края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа), проверять по жалобе на нарушение конституционных прав и свобод граждан конституционность закона, примененного в конкретном деле, или проверять по запросу суда конституционность закона, подлежащего применению в конкретном деле, без проведения слушания, если придет к выводу о том, что оспариваемые заявителем положения нормативного правового акта аналогичны нормам, ранее признанным не соответствующими Конституции Российской Федерации постановлением Конституционного Суда Российской Федерации, сохраняющим силу.

При применении данных новелл Закона о Конституционном Суде Российской Федерации возникает вопрос: а применимы ли эти положения в том случае, если ранее не постановлением, а определением Конституционного Суда Российской Федерации аналогичные (а не идентичные) нормы были признаны конституционными с выявлением их конституционно-правового смысла? Формально, статья 47.1 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации предусматривает только такой случай, когда аналогичная норма признана неконституционной. Однако, поскольку констатация неконституционности и признание нормы конституционной при условии придания ей конституционно-правового смысла не являются некими противоположными процессуальными механизмами, нет оснований полагать, что законодатель исключил возможность применения статьи 47.1 Закона в подобной ситуации. Именно это и имеет место в настоящем деле, поскольку ранее те же юридические положения - пункт 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, часть 6 статьи 5 Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", а также пункт 3 статьи 8 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с Федеральным законом "О Федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" - были признаны соответствующими Конституции Российской Федерации и не нарушающими конституционные права заявителей (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 2009 года N 596-О-О).

В жалобе ОАО "Собинбанк", по которой и принято Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 2009 года N 596-О-О, поднимался вопрос о том, что оспоренным нормам, вступившим в силу с 1 января 2008 года, придана обратная сила, а поэтому высказанная Конституционным Судом Российской Федерации правовая позиция о конституционности оспоренных норм, несмотря на форму принятого решения (а это отказное определение), распространяется и на норму, которой оспоренными положениями придана "обратная сила".

Процедура статьи 47.1 Закона не предназначена для изменения правовых позиций, ранее сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации.

А между тем, в настоящем деле ранее изложенная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации фактически изменена.

В Определении от 19 мая 2009 года N 596-О-О Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что само по себе установление особенностей исполнения денежных требований по обязательствам перед Российской Федерацией относится к дискреционным полномочиям федерального законодателя в области регулирования сроков для обращения в суд, которые, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, могут быть не только изменены им, но и отменены (определения от 14 декабря 1999 года N 220-О, от 3 октября 2006 года N 439-О, от 15 июля 2008 года N 536-О-О, от 24 июля 2008 года N 364-О-О).

Сейчас же Конституционный Суд Российской Федерации ставит под сомнение право законодателя применить статью 208 ГК Российской Федерации и установить, что исковая давность не распространяется на требования о возврате бюджетных средств, т.е. отменить сроки для обращения в суд. Обращение Конституционного Суда Российской Федерации в принятом Постановлении к федеральному законодателю с требованием установить конкретный временной предел для "увеличенного срока" исковой давности, предусмотренного пунктом 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, подтверждает отмеченное изменение правовой позиции.

3. Изменена и правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации в части оценки оспоренных норм - придана ли им законодателем обратная сила. В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 2009 года N 596-О-О нет развернутой аргументации по этой проблеме, однако итоговый вывод о том, что оспоренный комплекс норм, включающий положение о том, что норма, вступившая в силу с 1 января 2008 года, применяется также к отношениям, возникшим до указанной даты, не нарушает конституционных прав заявителей, означает только одно - что Конституционный Суд Российской Федерации не обнаружил в этих нормах что-либо противоречащее статьям 54 и 57 Конституции Российской Федерации.

Арбитражные суды исходили из того, что норма Федерального закона N 205-ФЗ о придании обратной силы пункту 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации введена в действие с 26 ноября 2008 года и что она устанавливает якобы ответственность ответчиков за период до 26 ноября 2008 года, т.е. им придана, в нарушение статей 54 и 57 Конституции Российской Федерации, обратная сила.

Между тем оспоренные нормы не устанавливают и не отягчают ответственность. Можно утверждать, что они несколько ухудшают правовое положение ответчиков по требованиям Российской Федерации, но в Конституции Российской Федерации отсутствует общий запрет на ухудшение правового положения заинтересованных лиц.

Именно поэтому законодатель обладает широкой дискрецией, что и констатируется в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 2009 года N 596-О-О. Исключение для ответчиков возможности ссылаться на истечение срока исковой давности как на основание отказа в удовлетворении заявленных к нему требований не затрагивает конституционных прав, вытекающих из статей 54 и 57 Конституции Российской Федерации.

Данный вывод может быть подкреплен также ссылками на правовые позиции Федерального Конституционного Суда Германии, который считает, что "из принципа правового государства вытекает, что законы, ухудшающие положение гражданина, не могут распространить свое действие на уже завершенные правоотношения" (B Verf GE 13, 261 (271)). В арбитражных делах, которые послужили основанием для обращения с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации, анализировались правоотношения, возникшие из договора финансовой аренды (лизинга). Истечение срока исковой давности и невозврат денежной суммы сами по себе не приводят к завершению возникших из этих договоров гражданских правоотношений.

Как неоднократно подчеркивал Федеральный Конституционный Суд Германии, запрет на придание обратной силы закону не является абсолютным, поскольку в судебной практике и в доктрине проводится различие между истинной и мнимой обратной силой закона. Истинная обратная сила имеет место в случае, если закон распространяет свое действие на правоотношения, полностью завершенные в правовом смысле до момента его опубликования. В отношении таких законов действует принципиальный - но не абсолютный - запрет на придание им обратной силы. При этом исключения вполне возможны в тех случаях, когда у лица не было оснований рассчитывать на определенное положение вещей, т.е. когда его доверие не заслуживает защиты. В частности, считает Федеральный Конституционный Суд Германии, важные причины общественного блага, имеющие превалирующее значение по сравнению с принципом гарантированности права, могут оправдывать в данном конкретном случае обратную силу закона.

Мнимое обратное действие закона имеет место тогда, когда закон предусматривает новые или изменяет существующие правовые последствия в отношении еще длящихся правоотношений, не завершенных к моменту вступления его в силу. В таком случае придание закону обратной силы признается допустимым.

Практически аналогичные выводы могут быть обнаружены и в отечественной доктрине. В частности, А.А. Тилле проводил различие между немедленным и обратным действием закона. При обратном действии закон распространяется на уже завершенные правоотношения. А.А. Тилле считал, что закон может быть применен и таким образом, что с момента вступления его в силу он распространяется на все существующие сделки, причем дальнейшие действия по сделкам прекращаются. Закон по вступлении в силу как бы пресекает все существующие отношения, и для старого закона места не остается. Запрещая эти действия впредь, закон признает действия, уже совершенные. По классической теории даже это будет признано обратным действием закона, поскольку новый закон воздействует на разрешенные старым законом отношения и придает им те последствия, которые не были предусмотрены, предвидены сторонами при заключении разрешенной законом сделки. Однако такое действие закона правильнее назвать немедленным <*>.

--------------------------------

<*> Тилле А.А. Время, пространство, закон. М., 1965. С. 89.

В настоящем деле мы имеем дело с мнимой обратной силой, а поэтому я прихожу к мнению, что законодатель, преследуя важный публичный интерес, был вправе распространить нормы пункта 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации на отношения, возникшие до 1 января 2008 года.