ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Г.А. ГАДЖИЕВА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ

ПУНКТА 1 СТАТЬИ 23 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О МЕЖДУНАРОДНЫХ

ДОГОВОРАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ

ГРАЖДАНИНА И.Д. УШАКОВА

Смысл правила о порядке официального опубликования нормативного акта состоит, помимо прочего, в том, чтобы у гражданина, права и свободы которого затрагиваются вступающим в силу нормативным актом, было время, необходимое для того, чтобы подготовиться к действию нового правового регулирования, приспособиться к нему.

Принцип правовой определенности, будучи одним из важных общих принципов права и признаваемый в таком качестве Судом Справедливости Европейского Союза и Европейским судом по правам человека, представляет собой широкую концепцию, стержнем которой является предсказуемость правового регулирования. Одновременно принцип правовой определенности является неотъемлемой составляющей взаимосвязанных принципов верховенства закона и правового государства, провозглашенных в статьях 1, 15 и 55 Конституции Российской Федерации.

Содержание принципа правового государства предопределяет для законодателя ряд запретов и ограничений. В частности, из этого принципа следует необходимость обеспечения юридической безопасности плательщиков налогов и сборов от таких изменений налогового законодательства, которые не позволяют приспособиться к изменяющимся условиям хозяйственной деятельности, связанным с новым правовым регулированием. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 января 2001 года N 2-П о налоге с продаж разъясняется: "По смыслу статьи 57 Конституции Российской Федерации, применительно к актам органов государственной власти и органов местного самоуправления о налогах и сборах требование законно установленного налога и сбора относится не только к форме, процедуре принятия и содержанию такого акта, но и к порядку введения его в действие. Указанное конституционное положение требует от соответствующих органов определять разумный срок, по истечении которого возникает обязанность каждого платить налоги и сборы, с тем чтобы не нарушался конституционно-правовой режим стабильных условий хозяйствования, выводимый, в частности, из статей 8 (часть 1) и 34 (часть 1) Конституции Российской Федерации".

Эта правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации распространяется на такие нормативные акты, как Соглашение между Правительством Российской Федерации, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 18 июня 2010 года о порядке перемещения физическими лицами товаров для личного пользования через таможенную границу таможенного союза и совершения таможенных операций, связанных с их выпуском, которым устанавливаются более высокие ставки таможенных платежей в сравнении с действовавшими ранее.

Таким образом, угроза правам человека состоит не только в том, что нормативный акт, затрагивающий право (а данное Соглашение - это нормативный акт), в нарушение части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации не опубликован официально для всеобщего сведения (а следовательно, не может применяться), но и в том, что даже если бы он был опубликован официально, то он бы нарушал конституционный принцип правовой определенности (юридической безопасности - leqal security).

Федеральный закон о порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания от 14 июня 1994 года N 5-ФЗ содержит общие нормы. Специальные нормы о вступлении в силу актов налогового, таможенного и бюджетного законодательства содержатся в статье 5 Налогового кодекса Российской Федерации, в статье 6 Федерального закона о таможенном регулировании в Российской Федерации от 27 ноября 2010 года N 311-ФЗ и в статье 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Для вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах, к числу которых, безусловно, относится и вышеупомянутое Соглашение, требуется более длительный срок, нежели тот, что установлен общими нормами. Следовательно, применительно к данной ситуации можно говорить о том, что не соблюдено требование о "законном установлении" налогов и сборов, предусмотренное статьей 57 Конституции Российской Федерации.

Конституционно-правовая проблема состоит в том, что в российском законодательстве, в частности в оспоренных нормах, нет положений, которые, конкретизируя статью 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации, обязывали бы официально публиковать международные договоры, которые до их вступления в силу могут временно применяться Российской Федерацией. В результате на практике имеется множество такого рода договоров, затрагивающих права и свободы граждан.

Вправе ли Конституционный Суд Российской Федерации в такой ситуации уйти от решения конституционно-правовой проблемы, сославшись на то, что имеет место пробел в законодательстве, который не должен оцениваться судом? Можно ли признать это вопросом, относящимся к сфере правовой политики, разрешение которого в силу статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации?

Я придерживаюсь мнения, что из конституционных принципов и норм может быть выведено конституционное "право на закон". В части 1 статьи 55 Конституции Российской Федерации содержится важнейшее правило толкования Конституции Российской Федерации о том, что перечисление в ней основных прав и свобод не должно расцениваться как отрицание и умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Признание общепризнанным принципа правовой определенности предполагает, что он обязывает государство и управомочивает граждан. Конституционное признание субъективного "права на закон", однако, не означает, что граждане могут требовать совершенное законодательство, не имеющее пробелов (лакун), ибо Конституция Российской Федерации не оперирует подобными априори неисполнимыми велениями. Однако исходя из конституционного "права на закон" и имея в виду статью 2 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой основной конституционной обязанностью государства считается признание (в том числе судом) прав и свобод человека и гражданина, Конституционный Суд Российской Федерации вправе установить факт неконституционности вследствие такого законодательного пробела, когда парламент длительное время остается пассивным и равнодушным относительно конституционных предписаний, принадлежащих к основам конституционного строя. Именно такое предписание содержится в части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации.

Можно ли решить возникшую конституционно-правовую проблему путем конституционно-правового истолкования пункта 1 статьи 23 Федерального закона о международных договорах Российской Федерации? Очевидно, можно. Каждый раз, когда Конституционный Суд Российской Федерации дает конституционно-правовое истолкование оспоренных норм, он тем самым исключает из самой нормы либо (что бывает чаще) из сложившейся правоприменительной практики неконституционное содержание. Но может ли Конституционный Суд Российской Федерации заменить баланс, предложенный законодателем?

Конституционный Суд Российской Федерации в своей деятельности должен проявлять определенную умеренность, к чему его обязывают принципы Конституции Российской Федерации, и прежде всего, принцип конституционной сдержанности и принцип народовластия. В силу этих принципов, прежде всего, Федеральное Собрание, являющееся представительным и законодательным органом Российской Федерации, путем принятия федерального закона осуществляет поиск баланса между конфликтующими правовыми ценностями (часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации). Это вытекает из конституционно-правовой природы парламента, политические решения которого, облеченные в форму закона, легитимированы способом его формирования, т.е. избирательным процессом. Принятие же судом актов, которые вносят поправки в решения законодателя путем самостоятельного изменения баланса ценностей в пользу тех или иных прав или интересов, едва ли существенно отличается от позитивного нормотворчества. Подчиняясь в известной мере субъективизму самих судей и их представлениям о должном, подобные действия суда выходят за пределы той компетенции, которая отведена им Конституцией Российской Федерации в системе разделения властей.

По моему мнению, зал суда, в отличие от трибуны парламента, не должен становиться местом для политического волеизъявления. В крайнем случае подобный судебный активизм (Judicial activism), граничащий с правотворчеством, может быть оправдан в кризисных ситуациях, требующих возможно быстрого решения особенно острых задач, например в условиях борьбы с терроризмом, глубокой экономической депрессии и т.д. Но и в этом случае он, с очевидностью, вступает в противоречие с принципом разделения властей.

В оспоренной норме законодатель зафиксировал свое представление о том, каким должен быть баланс между принципом "pacta sunt servanda" и правом каждого знакомиться с официально опубликованным актом, затрагивающим права и свободы. Признавая ценность каждого из этих принципов, законодатель, тем не менее, выразил свою политическую волю и отдал предпочтение одному из них, действуя в этом качестве в пределах своего усмотрения (в терминологии, используемой Европейским судом по правам человека, "within the margin of appreciation"). В этой связи представляется недопустимым придавать такое конституционно-правовое значение норме, которое с очевидностью противоречит тому значению, какое было придано ей в результате осуществления законодательного процесса демократически избранным законодательным и представительным органом государственной власти.

Судья Конституционного Суда

Российской Федерации

Г.А.ГАДЖИЕВ