ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Н.В. МЕЛЬНИКОВА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ

ПОЛОЖЕНИЙ ЧАСТИ 1 СТАТЬИ 16.2 И ЧАСТИ 2 СТАТЬИ 27.11

КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ

ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ ОБЩЕСТВА

С ОГРАНИЧЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТЬЮ "АВЕСТА"

Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел дело по жалобе ООО "Авеста", предметом которого явились взаимосвязанные положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации, как предусматривающие возможность назначения юридическому лицу, привлекаемому к административной ответственности за недекларирование по установленной форме товаров, подлежащих таможенному декларированию, административного наказания в виде административного штрафа, исчисляемого исходя из рыночной стоимости этих товаров на территории Российской Федерации.

Постановлением от 26 ноября 2012 года N 28-П Конституционный Суд Российской Федерации признал взаимосвязанные положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации не противоречащими Конституции Российской Федерации.

С принятым решением не могу согласиться по следующим основаниям.

1. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности, признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статья 8), каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1), а также право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 35, часть 2); право частной собственности охраняется законом, никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (статья 35, части 1 и 3).

Данные требования в полной мере относятся и к сферам обеспечения экономической безопасности и таможенного регулирования, находящимся в ведении Российской Федерации. По смыслу Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель, принимая законы в области таможенного регулирования, обязан исходить не только из публичных интересов государства, связанных с его экономической безопасностью, но и из частных интересов физических и юридических лиц как субъектов гражданских правоотношений и внешнеэкономической деятельности. В том числе это касается и вопросов отнесения тех или иных нарушений в таможенной сфере к административным правонарушениям и установления наказания за их совершение (статья 72, пункт "к" части 1, Конституции Российской Федерации).

В силу названных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 71 (пункт "в"), относящей регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации, федеральный законодатель, действуя в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий и устанавливая в том числе правила ведения предпринимательской деятельности, определяя, как будет закреплен порядок ввоза на территорию Российской Федерации товаров для юридических лиц, их оформление, контроль ввоза и вывоза, а также предусматривая ответственность за нарушение установленных правил, связан, однако, требованиями статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Данное положение Конституции Российской Федерации, рассматриваемое во взаимосвязи с ее статьями 8, 17, 34 и 35, содержит требования, согласно которым все возможные ограничения федеральным законом прав юридических лиц, свободы предпринимательской деятельности и регламентация вопросов их ответственности должны базироваться на общих принципах права, отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц; такие меры допустимы, если они основываются на законе, служат общественным интересам и не являются чрезмерными; в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он, имея целью воспрепятствовать злоупотреблению правом, должен использовать не чрезмерные, а только необходимые и обусловленные конституционно признаваемыми целями меры (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 1999 года N 8-П, от 18 июля 2003 года N 14-П, от 14 ноября 2005 года N 10-П и от 28 января 2010 года N 2-П).

Кроме того, при установлении административной ответственности за противоправные деяния в таможенной сфере необходимо исходить из того, что любое административное правонарушение, а равно санкции за его совершение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей нормы - в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, - каждый мог предвидеть правовые последствия своих действий (бездействия). Неточность, неясность и неопределенность закона порождают возможность неоднозначного истолкования и, следовательно, произвольного его применения, что противоречит конституционным принципам равенства и справедливости, из которых вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования; в противном случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года N 11-П, от 27 мая 2003 года N 9-П и от 27 мая 2008 года N 8-П).

2. При осуществлении таможенного регулирования на территории таможенного союза Таможенным кодексом таможенного союза устанавливаются правила ввоза товаров для физических и юридических лиц, в том числе порядок определения их стоимости для исчисления таможенных платежей.

Таможенный кодекс таможенного союза, в отличие от Таможенного кодекса Российской Федерации, действовавшего ранее, при определении стоимости товаров, ввозимых на таможенную территорию таможенного союза, использует лишь понятие их таможенной стоимости. Рыночная стоимость товара для целей регулирования таможенных отношений в настоящее время не применяется. Понятие таможенной стоимости товаров, ввозимых физическими лицами для личного пользования, закреплено в статье 361 Таможенного кодекса таможенного союза и определяется на основании заявленной физическим лицом стоимости таких товаров, подтвержденной оригиналами документов, содержащих сведения о стоимости товаров для личного пользования.

Для юридических лиц данный вопрос регламентирован главой 8 "Таможенная стоимость товаров" Таможенного кодекса таможенного союза, требования которой не распространяются на товары, перемещаемые через таможенную границу физическими лицами для личного пользования (пункт 4 статьи 64). Применительно к юридическим лицам декларирование таможенной стоимости производится декларантом в рамках таможенного декларирования товаров путем заявления сведений о методе определения таможенной стоимости товаров, величине таможенной стоимости товаров, об обстоятельствах и условиях внешнеэкономической сделки, имеющих отношение к определению таможенной стоимости товаров.

Таможенный кодекс таможенного союза исходит из единства для всех лиц (как физических, так и юридических) оснований права на перемещение товаров через таможенную границу с соблюдением положений, установленных таможенным законодательством таможенного союза и законодательством государств - членов таможенного союза (статья 150). Основополагающим требованием является требование о декларировании перемещаемого товара. Для физических лиц, везущих товар для личного пользования, оно закреплено в статье 355 данного Кодекса; для юридических лиц - в его статье 65 и главе 27.

Требование о декларировании обусловлено прежде всего необходимостью обеспечить выполнение обязанности по уплате таможенных пошлин, налогов, которые исчисляются исходя из заявленной таможенной стоимости товаров, отражающей затраты декларанта на их приобретение. В системе действующего правового регулирования основой для декларирования товаров, ввозимых на таможенную территорию таможенного союза, выступает именно таможенная стоимость ввозимых товаров, рассчитываемая прежде всего исходя из цены, фактически уплаченной или подлежавшей уплате при их приобретении декларантом за пределами границы таможенного союза.

Таким образом, в основу определения таможенной стоимости ввозимых на территорию таможенного союза товаров как для физических лиц, везущих их для личного пользования, так и в отношении юридических лиц, везущих товар в предпринимательских или в иных целях, положены фактические затраты, понесенные при приобретении данного товара в стране приобретения, - цена покупки (сделки). Указанные выше нормы таможенного законодательства не содержат положений, свидетельствующих об их применении лишь к отдельно взятой категории декларантов - физическим либо юридическим лицам. Более того, по своему содержанию они не разграничивают существенным образом порядок определения таможенной стоимости товара в зависимости от цели ввоза товара на таможенную территорию таможенного союза.

3. В Постановлении от 13 июля 2010 года N 15-П Конституционный Суд Российской Федерации признал положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации противоречащими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой данные положения в системе действующего правового регулирования позволяли при оценке стоимости товара, перемещаемого физическим лицом через таможенную границу Российской Федерации и предназначенного для личного пользования, в целях исчисления размера административного штрафа использовать его рыночную стоимость на территории Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации, признавая оспариваемые в настоящем деле нормы административного законодательства не соответствующими Конституции Российской Федерации, указал, что до внесения федеральным законодателем необходимых изменений в действующее правовое регулирование при оценке стоимости товара, перемещаемого физическим лицом через таможенную границу Российской Федерации и предназначенного для личного пользования, в целях определения в соответствии с положениями части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации наличия состава административного правонарушения, а также для исчисления размера административного штрафа должна использоваться - как временная мера - таможенная стоимость данного товара, а не его рыночная стоимость на территории Российской Федерации.

Выводы Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в указанном Постановлении, касались - с учетом предмета исследования - вопросов оценки стоимости товара, перемещаемого физическими лицами через таможенную границу и предназначенного для личного пользования, и были призваны регламентировать порядок привлечения к административной ответственности и назначения наказания физическим лицам, допустившим недекларирование или недостоверное декларирование таких товаров.

3.1. Материалы, представленные ООО "Авеста", а также правоприменительная практика свидетельствуют о том, что суды применяют рассмотренную правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации исключительно к ситуации, когда декларантом является физическое лицо, перемещающее товары для личного пользования. В отношении же юридических лиц для исчисления административного штрафа используется не таможенная, а рыночная стоимость товара на территории Российской Федерации. При этом административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации, подлежат как физические, так и юридические лица, независимо от цели перемещения товаров через таможенную границу. Как описание самого административного правонарушения, так и санкция за его совершение в административном законодательстве не дифференцированы. Вне зависимости от субъекта правонарушения определен одинаковый размер санкции: административный штраф может быть наложен на граждан и юридических лиц в размере от одной второй до двукратного размера стоимости товаров, явившихся предметами административного правонарушения. Административный штраф в данном случае выступает в качестве основного наказания (статьи 3.2 и 3.3 КоАП Российской Федерации). Разный подход к исчислению стоимости товаров для целей уплаты административного штрафа в настоящее время предопределен положениями статьи 27.11 КоАП Российской Федерации, регламентирующей оценку стоимости изъятых вещей и других ценностей. Использование в правоприменительной практике различного подхода к оценке товаров, перемещаемых физическими и юридическими лицами (индивидуальными предпринимателями), привело к разным последствиям одинаковой административной ответственности указанных субъектов правонарушения применительно к недекларированию либо недостоверному декларированию товаров (статья 16.2 КоАП Российской Федерации).

Таким образом, на сегодняшний день при однородных по своей природе правоотношениях и единой (равной) ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации, существуют различные правила исчисления размера административного штрафа в рамках одной санкции за недекларирование товаров для физических лиц и для юридических лиц. В первом случае для исчисления размера административного штрафа используется таможенная стоимость незадекларированного товара, т.е. применяется правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, а во втором - рыночная стоимость на территории Российской Федерации, которая может значительно превышать таможенную стоимость данного товара и не отражает реальных затрат декларанта.

Между тем в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июля 2010 года N 15-П указано, что подход к исчислению размера административного штрафа с использованием его рыночной стоимости на территории Российской Федерации не позволяет объективно отражать реальные затраты декларанта на приобретение товара, а цены на одни и те же товары, продаваемые в разных странах и ввозимые на территорию Российской Федерации, при обычном течении розничной и оптовой торговли в условиях поддержки свободной и добросовестной рыночной конкуренции могут многократно как увеличиваться, так и уменьшаться.

Данная позиция, высказанная применительно к ввозу товаров физическими лицами для личного потребления, в полной мере относится и к отношениям по ввозу товаров на территорию таможенного союза юридическими лицами. Само требование о декларировании товаров обусловлено прежде всего необходимостью обеспечить выполнение обязанности по уплате таможенных пошлин, налогов, которые исчисляются исходя из заявленной таможенной стоимости этих товаров, отражающей затраты декларанта на их приобретение. Соответственно, для юридических лиц, везущих товары в коммерческих и иных целях, в системе действующего правового регулирования порядка декларирования товаров, ввозимых на таможенную территорию таможенного союза, и ответственности за его нарушение критерием оценки вреда, причиняемого недекларированием или недостоверным декларированием, выступает именно таможенная стоимость ввозимых товаров, рассчитываемая исходя из цены, фактически уплаченной или подлежавшей уплате при их приобретении декларантом за пределами таможенного союза.

При этом в части 2 статьи 2.10 КоАП Российской Федерации закреплено положение, согласно которому в случае, если в статьях его разделов I, III, IV, V не указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу.

На выводы, к которым пришел Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 13 июля 2010 года N 15-П, в силу предмета исследования влияло то обстоятельство, что им рассматривались жалобы от физических лиц, которые ввозят товары для личного потребления. Однако сам по себе фактор целей ввоза (для потребления или коммерческого использования), хотя и имеет значение при определении законодателем мер публичной ответственности, но в условиях их нечеткого выражения в законе не может браться в обоснование дифференцированного применения соответствующих санкций, - тем более что потребительский ввоз не может рассматриваться как очевидно менее угрожающий экономической безопасности и торговому балансу, равно как и ввоз товара юридическим лицом не может всегда расцениваться как коммерческий, нуждающийся в повышенном контроле с точки зрения таможенного и административного законодательства.

При перемещении товаров через таможенную границу таможенного союза юридические лица ориентируются на фактическую стоимость товаров в стране приобретения, которая лежит в основе определения их таможенной стоимости, тогда как правоприменительные органы при привлечении их к административной ответственности и назначении административного штрафа исходят из государственных регулируемых цен на такие товары в случае, если таковые установлены, или из рыночной стоимости, определяемой при необходимости на основании заключения эксперта. Размер рыночной стоимости может не совпадать с размером стоимости таможенной. Кроме того, при исчислении рыночной стоимости однородных товаров могут использоваться различные методики, притом что в разных регионах России рыночная цена одного и того же товара неодинакова. Таким образом, приобретатели товара - юридические лица лишаются возможности с достаточной четкостью предвидеть правовые последствия совершаемых действий и пределы ответственности, что приводит к нарушению принципов справедливости и равенства.

3.2. С введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях составы административных правонарушений и меры административной ответственности в сфере таможенного регулирования установлены в его главе 16. Это означает, что привлечение к административной ответственности за таможенные правонарушения должно осуществляться не только по правилам названной главы Особенной части КоАП Российской Федерации, но и в соответствии с нормами его Общих положений, в том числе установленными в главе 3 "Административное наказание". В ней предусматривается положение, согласно которому административный штраф может выражаться в величине, кратной стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения (пункт 1 части 1 статьи 3.5). Вместе с тем в Общих положениях КоАП Российской Федерации не содержится норм, конкретизирующих понятие стоимости и способы ее определения для целей назначения административного наказания в виде штрафа.

В Особенной части КоАП Российской Федерации в тех составах административных правонарушений, в которых административный штраф определяется исходя из стоимости предмета административного правонарушения (например, статья 7.27, часть 2 статьи 8.17), законодатель не дает какого-либо специального определения понятия стоимости. Лишь в некоторых случаях стоимость как критерий определения штрафа конкретизируется: данное понятие используется в специальном значении, с учетом особого характера предмета правонарушения - топливо (статья 9.17), внутренние и внешние ценные бумаги (статья 15.25).

Положения об административных правонарушениях в области таможенного дела, предусмотренных в главе 16 КоАП Российской Федерации, устанавливая административный штраф в размере стоимости товаров, не содержат каких-либо предписаний о специальном значении понятия стоимости. Товары, перемещаемые через таможенную границу, имеют специальную стоимость - таможенную, однако она в соответствии с Таможенным кодексом таможенного союза (ранее - в соответствии с Таможенным кодексом Российской Федерации) применяется для целей таможенного декларирования и для расчета таможенных платежей. В главе 16 КоАП Российской Федерации понятие таможенной стоимости не использовалось вплоть до внесения в него изменений Федеральным законом от 6 декабря 2011 года N 409-ФЗ. В соответствии с ними понятие таможенной стоимости используется только в рамках диспозиции нормы об административной ответственности за нарушение таможенных правил, а именно за заявление недостоверных сведений о таможенной стоимости товаров. Что же касается санкций административных правонарушений, предусмотренных в главе 16 КоАП Российской Федерации, то в них при установлении административного штрафа используется другое понятие - стоимость, причем каких-либо уточнений о характере этой стоимости и порядке ее определения санкции данного Кодекса не содержат.

В отсутствие специальных оговорок в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях при исчислении административного штрафа, предусмотренного в том числе его статьей 16.2, применяется рыночная стоимость, определяемая на основе статьи 27.11 данного Кодекса, расположенной в главе 27 "Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях". Из статьи 27.11 следует, что изъятые вещи подлежат оценке как при изъятии скоропортящихся вещей и алкогольной продукции, которые направляются на реализацию, уничтожение или переработку, так и когда нормой об ответственности за административное правонарушение предусмотрено назначение административного наказания в виде административного штрафа, исчисляемого в величине, кратной стоимости изъятых вещей (часть 1); стоимость изъятых вещей определяется на основании государственных регулируемых цен в случае, если таковые установлены, в остальных случаях - на основании их рыночной стоимости, при необходимости - на основании заключения эксперта (часть 2).

По своему характеру положения статьи 27.11 КоАП Российской Федерации направлены на обеспечение права физических и юридических лиц на возмещение ущерба, причиненного неправомерными действиями должностных лиц по изъятию вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения. Они позволяют своевременно оценить вещи при их изъятии, чтобы в дальнейшем граждане и организации, если им будет нанесен ущерб от незаконных действий государства, могли требовать выплаты денежной компенсации в конкретно определенном размере. Вместе с тем ввиду отсутствия специальной нормы о порядке определения стоимости товаров для целей определения размера административных штрафов действие названной нормы фактически вышло за рамки прямо предусмотренных в ней целей, приобретя универсальный характер. Подобное толкование применительно к административной ответственности за таможенные правонарушения подтверждается правоприменительной практикой. Так, таможенные органы указывали, что, даже когда изъятие как мера обеспечения по делу об административном правонарушении в сфере таможенного дела не производилось, стоимость товара все равно определяется на основании части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации (письмо Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 17 мая 2002 года N 01-06/19136).

Применение на практике статьи 27.11 КоАП Российской Федерации во взаимосвязи с его статьей 16.2 приводит к тому, что размер административного штрафа за недекларирование товаров исчисляется исходя из их рыночной стоимости и составляет от сотен рублей до сотен миллионов рублей - и этот размер, по существу, не ограничен. К примеру, постановлением Пятого арбитражного апелляционного суда от 13 августа 2010 года N 05АП-4012/2010 оставлены в силе правоприменительные решения по делу об административном правонарушении, в рамках которого за недекларирование товара на юридическое лицо наложен штраф, исчисленный в размере, превышающем 424 миллиона рублей (равном однократной рыночной стоимости товара, который не изымался).

Следовательно, при отсутствии в системе действующего правового регулирования четкого и непротиворечивого порядка определения размера административного штрафа, налагаемого на юридических лиц за недекларирование по установленной форме товаров, федеральный законодатель не обеспечил надлежащую формальную определенность, которая в правовом государстве является необходимым условием привлечения к юридической ответственности, а также необоснованно ограничил право частной собственности и имущественные права юридических лиц, гарантированные статьей 35 (части 1, 2 и 3) Конституции Российской Федерации.

4. Таким образом, положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации в их взаимосвязи не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 17 (часть 1), 19 (часть 1), 35 (части 1, 2 и 3) и 55 (часть 3), в той мере, в какой они в системе действующего правового регулирования позволяют при оценке стоимости товаров, перемещаемых юридическими лицами через таможенную границу таможенного союза, для исчисления размера административного штрафа при недекларировании либо недостоверном декларировании таких товаров использовать их рыночную стоимость на территории Российской Федерации.

Тот факт, что Конституционный Суд Российской Федерации признал не противоречащими Конституции Российской Федерации взаимосвязанные положения части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации в той мере, в какой они предполагают возможность применения более высоких штрафных административных санкций в отношении юридических лиц, тем самым устанавливая для них повышенную ответственность за соблюдение таможенных правил при ввозе на таможенную территорию товаров, подлежащих декларированию, по сравнению с ответственностью физических лиц, ввозящих товары для личного пользования, сомнений не вызывает. Вместе с тем с учетом предмета исследования по данному делу вывод мог быть основан только на том, возможно или нет применение указанных положений, как предусматривающих возможность назначения юридическому лицу, привлекаемому к административной ответственности за недекларирование по установленной форме товаров, подлежащих таможенному декларированию, административного наказания в виде административного штрафа, исчисляемого исходя из рыночной стоимости этих товаров на территории Российской Федерации.

При условии признания Конституционным Судом Российской Федерации оспариваемых норм не соответствующими Конституции Российской Федерации федеральный законодатель, используя свое дискреционное правомочие, вправе был бы установить иной вид административного наказания либо размер штрафных санкций за недекларирование или недостоверное декларирование товаров юридическими лицами с учетом характера правонарушения, его тяжести и степени общественной опасности.

Судья Конституционного Суда

Российской Федерации

Н.В.МЕЛЬНИКОВ