I. Характеристика сферы реализации подпрограммы, описание основных проблем в указанной сфере и прогноз ее развития

I. Характеристика сферы реализации подпрограммы, описание

основных проблем в указанной сфере и прогноз ее развития

Высокая антропогенная нагрузка на значительной территории Российской Федерации обусловлена загрязнением вредными химическими веществами атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод, почв.

В городах Российской Федерации, где проживает 53 процента городского населения России, уровень загрязнения воздуха характеризуется как высокий и очень высокий. Наиболее высокий уровень загрязнения атмосферного воздуха наблюдается в таких городах, как Ачинск, Белоярский, Братск, Волжский, Дзержинск, Заринск, Зима, Иваново, Иркутск, Красноярск, Лесосибирск, Магнитогорск, Минусинск, Москва, Нерюнгри, Нижний Тагил, Новокузнецк, Новочебоксарск, Новочеркасск, Норильск, Радужный, Селенгинск, Соликамск, Черногорск, Чита, Южно-Сахалинск, Ясная Поляна.

Положение усугубляется бурным ростом парка автомобильного транспорта, что приводит к увеличению концентрации диоксида азота и оксида углерода в атмосфере. В настоящее время на долю передвижных источников приходится порядка 41 процента совокупных выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. Выбросы от автотранспорта в крупных городах значительно превышают вредное воздействие от промышленных предприятий: в Москве - более чем в 10 раз, в Санкт-Петербурге - в 9 раз.

20 процентов всех выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на территории Российской Федерации приходится на 7 субъектов Российской Федерации, входящих в Арктическую зону Российской Федерации.

Монреальским протоколом по веществам, разрушающим озоновый слой, предусмотрено поэтапное сокращение производства и потребления озоноразрушающих веществ.

В 2009 году потребление озоноразрушающих веществ в Российской Федерации практически приблизилось к уровню, разрешенному в 2010 году, то есть стране необходимо предпринимать меры по введению количественных ограничений потребления гидрохлорфторуглеродов (около 40 веществ), которые используются в качестве пропеллентов, хладагентов, вспенивателей и растворителей.

Анализ результатов государственного мониторинга земель и других систем наблюдений за состоянием окружающей среды показывает, что практически во всех субъектах Российской Федерации сохраняется тенденция ухудшения состояния земель.

Площадь нарушенных земель составляет 16465 тыс. гектаров. Наибольшие площади нарушенных земель расположены на территориях Республики Татарстан (2590,5 тыс. гектаров), Волгоградской области (1812,7 тыс. гектаров), Свердловской области (1812,7 тыс. гектаров), Удмуртской республике (1600,3 тыс. гектаров). Необходимо восстановление (реабилитация) земель, выведенных из хозяйственного оборота по причине их загрязнения химическими веществами в результате антропогенного воздействия.

Особую проблему представляет загрязнение почв. Высокие уровни загрязнения свинцом и тяжелыми металлами наблюдаются в городах с металлургическим производством, расположенных на Урале, в Кузбассе, на Дальнем Востоке и Кавказе. Также представляет опасность загрязнение почв другими тяжелыми металлами, такими как ртуть, кадмий, мышьяк, никель, а также загрязнение различными органическими веществами. В перечень населенных пунктов, где выявлены наиболее высокие уровни загрязнения почв, входят: г. Владивосток (превышение концентрации свинца составляет более 4 предельно допустимых концентраций, цинка - 1,3 ориентировочной допустимой концентрации), г. Иркутск (превышение концентрации свинца составляет более 2 предельно допустимых концентрации), г. Екатеринбург (превышение концентрации свинца составляет более 2 предельно допустимых концентраций, никеля - 1,8 ориентировочной допустимой концентрации, цинка - 1,2 ориентировочной допустимой концентрации), г. Нижний Тагил (превышение концентрации свинца составляет более 1,7 предельно допустимой концентрации, зафиксировано превышение концентрации цинка и марганца), г. Ревда (превышение концентрации свинца составляет 11,8 предельно допустимых концентраций, цинка - 3,3 ориентировочных допустимых концентраций, кадмия - 6 ориентировочных допустимых концентраций, меди - 13 ориентировочных допустимых концентраций).

Интенсивное социально-экономическое развитие страны в предшествующий период, процессы интенсивной индустриализации и экстенсивной добычи природных ресурсов, плотность промышленного производства, высокая степень износа основных фондов, технологическая отсталость, накопление загрязняющих веществ преимущественно в почвах (землях) с учетом биогеохимических процессов и их депонирующих свойств, а также значительное количество бесхозяйных или экономически непривлекательных активов, характеризующихся высокой степенью загрязнения, в результате широкомасштабной приватизации в 90-х годах прошлого столетия стали основными причинами возникновения прошлого экологического ущерба.

Спецификой локализации накопленного экологического ущерба в Российской Федерации является территориальное распределение промышленного комплекса страны с учетом географических и природоресурсных аспектов, связанных с размещением горнодобывающей, тяжелой и перерабатывающей промышленности, военно-промышленного комплекса.

Так, для регионов с развитой горнодобывающей промышленностью и обогатительными производствами наиболее характерными являются проблемы наличия хвостохранилищ, отходов обогатительного производства, терриконов и горных отвалов.

Такие объекты занимают большие площади. Особенностями данного типа ущерба является то, что переработанные горные породы имеют, как правило, мелкофракционный состав, в значительной степени подвержены ветровой эрозии и оказывают существенное воздействие на биоценоз ближайших территорий, экологическую ситуацию и здоровье населения близлежащих территорий и населенных пунктов. Вследствие происходящего вымывания мелкодисперсной фракции породы, а также отдельных химических соединений происходит системное загрязнение поверхностных водных объектов, зачастую являющихся источниками питьевого водоснабжения.

Кроме того, такие объекты часто находятся в непосредственной близости от населенных пунктов, что еще более усугубляет экологическую ситуацию.

К одному из широко распространенных типов накопленного экологического ущерба принадлежат загрязненные земли промышленных площадок и сопредельные территории действовавших в прошлом химических, металлургических, деревоперерабатывающих и других производств.

В целом для данного вида ущерба характерно наличие в высокой степени загрязненных земель и (или) поверхностных водных объектов с широким спектром химических веществ с большими превышениями предельно допустимой концентрации.

Специфика химических загрязнений зависит от производственных процессов. В первую очередь, это - тяжелые металлы, органические вещества, в том числе нефтепродукты.

Кроме того, сами производственные мощности тоже могут являться источниками негативного воздействия на окружающую среду. Многие здания и сооружения брошены, находятся в аварийном или разрушенном состоянии.

Еще одним широко распространенным проявлением накопленного экологического ущерба являются большие площади загрязнения нефтью и нефтепродуктами, возникшие в результате функционирования нефтехимических предприятий или размещения складов нефтепродуктов.

Накоплен ущерб в результате прошлой деятельности, связанной с местами дислокации военных частей, а также деятельность по испытанию и уничтожению военной техники и оружия.

Экологический ущерб от бывших мест дислокации военных частей и военных полигонов наносят брошенные здания, военные сооружения и техника, а также горюче-смазочные материалы, которые зачастую представляют реальную угрозу, поскольку объекты хранения таких горюче-смазочных материалов находятся в ветхом и аварийном состоянии.

Остается нерешенной проблема обезвреживания пестицидов и агрохимикатов с истекшим сроком годности, накопленных в период широкомасштабной химизации сельского и лесного хозяйства в СССР. Данные вещества относятся к стойким органическим загрязняющим веществам, запрещаемым к производству, использованию и обороту Стокгольмской конвенцией о стойких органических загрязнителях, ратифицированной Российской Федерацией.

Наиболее крупные объекты прошлой деятельности, наносящие экологический ущерб, расположены в Республике Алтай, Республике Башкортостан, Республике Тыва, Республике Саха (Якутия), Забайкальском крае, Хабаровском крае, Чукотском автономном округе, Архангельской, Иркутской, Кемеровской, Пензенской, Нижегородской и Свердловской областях.

Негативное воздействие объектов прошлого экологического ущерба на окружающую среду имеет тенденцию к росту и без принятия мер по ликвидации источников загрязнения и реабилитации территорий может достигнуть катастрофических масштабов.

Уже сейчас накопленный экологический ущерб приводит к росту заболеваемости населения, проживающего на территориях, подверженных негативному воздействию от прошлой хозяйственной деятельности. Так, по экспертным оценкам, на экологически неблагополучных территориях уровни индикаторной патологии (болезни эндокринной системы, крови, нервной системы, кожи и подкожной клетчатки и др.) у детей в 2 - 2,4 раза, у взрослого населения на 40 - 78 процентов выше, чем в населенных пунктах с менее загрязненной окружающей средой.

Объем образования в Российской Федерации отходов производства и потребления ежегодно растет и в 2011 году составил 4,3 млрд. тонн, из них 60,6 млн. тонн (1,4 процента) приходится на твердые бытовые отходы. Средний показатель образования в Российской Федерации твердых бытовых отходов в 2011 году составил 0,4 тонны на душу населения.

В соответствии с экспертными оценками от всего уровня образовавшихся в стране отходов в среднем перерабатывается 7 - 10 процентов твердых бытовых отходов подвергаются переработке только на 3 - 4 процента, промышленные - менее 40 процентов.

В результате прошлой хозяйственной деятельности накоплено 31,6 млрд. тонн отходов производства и потребления.

Более 14,7 тысяч санкционированных мест размещения отходов занимают территорию общей площадью порядка 4 млн. гектар. С учетом роста объема отходов производства и потребления под их размещение ежегодно выделяется порядка 400 тыс. гектаров земли. Помимо этого выявляются и ликвидируются свалки. Так в 2011 году было выявлено более 41,8 тыс. и ликвидировано более 35,2 тыс. свалок.

При этом очевидно, что степень опасности отходов не совпадает с объемными показателями. Опасность для окружающей среды представляют твердые бытовые отходы, захороненные в необорудованных местах в черте городов, а также промышленные отходы высоких классов опасности, включающие такие компоненты, как тяжелые металлы и высокотоксичные вещества. В частности, в связи с переходом к использованию энергосберегающих ламп и преобладанием среди них люминесцентных и других разрядных ламп возникает проблема организации их сбора, обработки и обезвреживания. В настоящее время доля утилизируемых ртутьсодержащих ламп в России составляет не более 3 процентов.

Объекты размещения твердых бытовых отходов в России почти повсеместно не благоустроены в соответствии с экологическими требованиями и оказывают значительное влияние на окружающую среду. Практически все твердые бытовые отходы захораниваются на открытых полигонах и свалках, которые не имеют специального инженерного экрана, позволяющего защитить подстилающие грунты и породы, подземные воды и прилегающие территории от воздействия токсичного "свалочного" субстрата.

Полигоны и свалки твердых бытовых отходов также являются источниками загрязнения атмосферного воздуха. При анаэробном микробиологическом разложении органических компонентов (растительные, животные и производные от них остатки, бумага, древесина и др.) образуется биогаз, примерно на 95 - 98 процентов состоящий из метана и углекислого газа. На одну тонну твердых бытовых отходов за время существования свалки образуется до нескольких сотен кубометров биогаза.

Из-за несоответствия большого количества мест размещения отходов действующим экологическим и санитарным нормам в таких местах оказывается негативное воздействие на окружающую среду. Вследствие большого видового и агрегатного разнообразия отходов их воздействие затрагивает практически весь спектр компонентов природной среды: атмосферный воздух, поверхностные почвы, подземные воды и грунты до глубин более 20 метров, растительный и животный мир. Фильтрат является источником загрязнения поверхностных вод железом, нитратами, аммонием, хлором от 2 до 100 предельно допустимых концентраций. В состав загрязняющих компонентов при многократном превышении предельно допустимых концентраций входят кобальт, вольфрам, молибден, свинец, цинк, литий и др.

Превышение предельно допустимой концентрации вредных веществ в почвах, стоках и грунтовых водах вблизи мест размещения отходов часто достигает десятков и сотен раз, в отдельных случаях такое превышение измеряется тысячами раз.

В результате отсутствия в России системы организованного сбора и удаления отходов, содержащих опасные вещества и элементы, растут масштабы загрязнения окружающей среды ртутью, кадмием и другими тяжелыми металлами, нефтепродуктами, кислотами и щелочами, горючими компонентами, выделяющими при горении опасные вещества. В частности, использованная полимерная тара и упаковка, изношенные автопокрышки, нефтесодержащие отходы выделяют в атмосферу при их горении особо опасные вещества первого и второго класса опасности.

Высокие температуры сбраживаемых масс и наличие метана приводят к самопроизвольному возгоранию свалок. Горение твердых коммунальных отходов происходит при температурах 800 - 900°градусов Цельсия. Поэтому в отходящих газах присутствуют высокоопасные органические соединения - альдегиды, фенолы, хлорорганика (диоксины, фураны) и др. В образующихся золах и сухом аэрозоле также содержатся токсичные минеральные соединения.

Продолжает обостряться проблема увеличения числа мест временного размещения таких отходов непосредственно на предприятиях, что способствует росту числа хозяйственных объектов, создающих угрозу экологической безопасности.

Последствиями нерегламентированного накопления отходов являются постоянное загрязнение земель, грунтовых вод и почв, деградация природных экосистем, разрушение традиционных местообитаний растений и животных, формирование новых техногенных образований, на которых формируются комплексы интродуцированных видов растений.

Сложившаяся в Российской Федерации ситуация в области образования, использования, обезвреживания, хранения и захоронения отходов ведет к опасному загрязнению окружающей среды, нерациональному использованию природных ресурсов, значительному экономическому ущербу и представляет реальную угрозу здоровью современных и будущих поколений страны.

Возрастающее антропогенное загрязнение морских акваторий и не отвечающее современным требованиям оснащение органов, осуществляющих государственный экологический надзор во внутренних морских водах, в территориальном море, исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации техническими средствами являются важными проблемами развития морской деятельности и обеспечения экологической безопасности России. Основными источниками загрязнения морей и морского побережья являются глобальные и региональные переносы загрязняющих веществ, образующихся в основном в результате деятельности предприятий жилищно-коммунального хозяйства, целлюлозно-бумажной промышленности, цветной металлургии и нефтегазодобывающей отрасли.

В части минимизации негативных последствий трансграничных загрязнений и организации рационального использования природных ресурсов на приграничных акваториях Российской Федерации необходимо осуществлять межгосударственное взаимодействие и сотрудничество, а также выполнять международные обязательства в рамках Конвенции по защите природной морской среды района Балтийского моря (Хельсинкская конвенция), Конвенции по защите Черного моря от загрязнения (Бухарестская конвенция), Рамочной конвенции по защите морской среды Каспийского моря (Тегеранская конвенция).

Проблемой является и захламление морских акваторий. В результате сокращения флотов в прибрежной зоне образовалось большое количество брошенных затопленных морских транспортных средств, являющихся объектами повышенной экологической опасности, постоянными загрязнителями окружающей морской среды, в том числе морских акваторий Арктической зоны Российской Федерации. Например, в настоящее время в Кольском заливе насчитывается порядка 200 брошенных судов. Из них 5 представляют серьезную навигационную опасность. Кроме того, по результатам мониторинга загрязнения морской среды в районах свалок судов в илах и водах Кольского залива выявлено содержание вредных (загрязняющих) веществ (тяжелых металлов, полихлорбифенилов и нефтяных углеводородов), в десятки и сотни раз превышающее содержание данных веществ на других участках Кольского залива.

При реализации инерционного сценария развития системы регулирования качества окружающей среды сохранятся тенденции к снижению уровня экологической безопасности России. Ежегодные потери от недопроизведенного валового внутреннего продукта страны, вызванные сокращением продолжительности жизни, увеличением периодов временной нетрудоспособности населения, сохранятся на уровне 4 - 6 процентов валового внутреннего продукта, в ряде субъектов Российской Федерации - до 8 процентов валового регионального продукта.

Одной из ключевых проблем, обуславливающих снижение уровня экологической безопасности России, является неэффективность системы нормирования негативного воздействия на окружающую среду

За последние 20 лет в Российской Федерации ставки платы за негативное воздействие на окружающую среду практически не изменились. Административные штрафы за нарушение природоохранного законодательства не сопоставимы с уровнем затрат на устранение нарушений. Существующая система нормирования воздействия на окружающую среду основана на соблюдении предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ на внешней границе санитарно-защитной зоны (для атмосферного воздуха) и в контрольных створах (для водных объектов). Ее основные недостатки в том, что она, с одной стороны, предъявляет избыточно жесткие требования (при этом предельно допустимая концентрация установлена более чем для 2000 загрязняющих веществ), с другой стороны - не исключает субъективизма при принятии решений об установлении временных нормативов (лимитов) природоохранными органами для предприятий, не достигающих установленные нормативы. Такая ситуация приводит к тому, что практически все крупные промышленные предприятия десятилетиями превышают установленные нормативы, выплачивая незначительные суммы в качестве платы за негативное воздействие на окружающую среду и не имеют никаких стимулов к модернизации.

На решение проблемы неэффективной системы нормирования негативного воздействия на окружающую среду был направлен Указ Президента Российской Федерации от 4 июня 2008 г. N 889 "О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики", предусматривающий обеспечение рационального и экологически ответственного использования энергии и энергетических ресурсов и повышение экологической эффективности электроэнергетики, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, обеспечение перехода к единым принципам выработки нормативов допустимого воздействия на окружающую среду.

В развитие данных мер в 2010 и 2011 годах были проведены 2 заседания президиума Государственного совета Российской Федерации, посвященные вопросам охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, на которых были рассмотрены направления развития государственной политики и совершенствования законодательства в сфере охраны окружающей среды. В рамках реализации решений, принятых по итогам заседаний, подготовлен пакет законопроектов, направленных на реформирование системы регулирования в области окружающей среды и предусматривающих:

сокращение количества нормируемых вредных (загрязняющих) веществ в составе выбросов (сбросов) до оптимального уровня с учетом обязательного обеспечения методами измерениями и инструментальным контролем;

переход на технологическое нормирование на основе показателей наилучших доступных технологий для крупных организаций-загрязнителей и введение дифференцированных мер государственного регулирования в зависимости от степени экологической опасности реализуемой хозяйствующим субъектом деятельности, включая декларирование воздействий для объектов, оказывающих умеренное негативное воздействие;

повышение эффективности экологического мониторинга и государственного экологического надзора на основе использования методов инструментального контроля, концентрации усилий органов государственного экологического надзора на обеспечении соблюдения законодательства крупными загрязнителями, развития механизмов производственного контроля;

создание экономических механизмов, стимулирующих модернизацию производств на основе внедрения экологически чистых технологий, привлечение инвестиций в сферу переработки и вторичного использования отходов производства и потребления, в том числе загрязнений, являющихся результатами прошлой хозяйственной деятельности;

развитие правовых и экономических механизмов, обеспечивающих повышение ответственности хозяйствующих субъектов за нанесение ущерба окружающей среде;

защиту морей от нефтяного загрязнения.

Данные инициативы были рассмотрены и в целом одобрены на заседании президиума Государственного Совета Российской Федерации 9 июня 2011 г.

В рамках подпрограммы "Регулирование качества окружающей среды" (далее - подпрограмма) предусматривается дальнейшее развитие и реализация указанных инициатив.

Прогноз развития сферы реализации подпрограммы, разработан с учетом положений Энергетической стратегии России на период до 2030 года, предусматривающей снижение удельных показателей выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, сброса загрязненных сточных вод в водоемы, образования отходов предприятиями энергетического сектора не менее чем на 40 процентов к 2020 году по сравнению с 2005 годом, Стратегии развития металлургической промышленности России на период до 2020 года, предусматривающей снижение выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух от стационарных источников на 24 процента к 2020 году по сравнению с 2007 годом, Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года, Транспортной стратегии Российской Федерации, предусматривающей снижение выбросов вредных (загрязняющих) веществ от автотранспорта на 20 процентов к 2020 году по сравнению с 2007 годом, параметров социально-экономического развития, заложенных в Основных направлениях бюджетной политики Российской Федерации на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов и Сценарных условиях долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года (инновационный сценарий).

Результаты расчетов показывают, что с учетом внедрения новых механизмов регулирования негативного воздействия на окружающую среду к 2020 году будет достигнуто определенное снижение удельных показателей выбросов и сбросов вредных (загрязняющих) веществ, размещения отходов. Наметится постепенный переход российской экономики от стадии экстенсивного развития, предусматривающего рост негативного воздействия на окружающую среду в условиях экономического роста, к экологически эффективному устойчивому развитию, предусматривающему снижение показателей выбросов и сбросов вредных (загрязняющих) веществ, приоритет минимизации образования и использования (утилизации) отходов производства и потребления над их обезвреживанием и захоронением.

Однако темпы перехода к новой модели развития и соответственно снижения негативного воздействия на окружающую среду существенно зависят от объема инвестиций в разработку и внедрение ресурсосберегающих и экологически эффективных технологий, формирование технологической базы для ликвидации накопленного ранее экологического ущерба и проведение практических работ по реабилитации загрязненных территорий, развитие индустрии утилизации и вторичного использования отходов производства и потребления, а также другие мероприятия. При сохранении текущих уровней бюджетного финансирования сферы охраны окружающей среды на уровне 0,1 процент валового внутреннего продукта достижение целевых параметров Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года в сфере снижения негативного воздействия будет отсрочено на 10 - 15 лет. При этом Россия может упустить благоприятную возможность по формированию конкурентных преимуществ в сфере экотехнологий и инноваций, закрепить сложившуюся практику импорта продукции в данной сфере.

В случае роста объемов бюджетного финансирования вопросов охраны окружающей среды до 0,5 процента валового внутреннего продукта процесс перехода к экологически эффективному развитию существенно ускорится как за счет разработки и коммерциализации новых технологий в сфере ресурсосбережения, повышения экологической эффективности и обеспечения экологической безопасности, реализации практических мероприятий, направленных на ликвидацию прошлого экологического ущерба и снижение негативного воздействия отходов производства и потребления, так и финансового обеспечения реализации новых мер государственного регулирования, в том числе модернизации экологического мониторинга и государственного экологического надзора. В этом случае к 2020 году возможно существенное сокращение удельных уровней негативного воздействия отраслей, оказывающих наибольшее воздействие на окружающую среду. Наконец, предусмотренное в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года увеличение расходов на охрану окружающей среды до 1,5 процентов валового внутреннего продукта в сочетании с обеспечением предусмотренных указанной Концепцией темпов экономического роста позволит к 2020 году снизить удельные показатели негативного воздействия на окружающую среду в 3 и более раза.