IV. Характеристика мер государственного регулирования

Основой новой экологической политики должна стать обновленная система экологического регулирования, соответствующая приоритетам развития страны до 2020 года и новому - постиндустриальному уровню развития российского общества. Достижение целей развития и повышение качества окружающей среды требуют проведения оптимизации мер государственного регулирования в данной сфере, предусматривающей, с одной стороны, снижение требований в отношении объектов хозяйственной деятельности, оказывающих минимальное, незначительное или умеренное воздействие на окружающую среду, с другой - повышение эффективности мер регулирования в отношении особо опасных объектов.

Основными задачами в сфере регулирования негативного воздействия на окружающую среду являются:

создание системы нормирования допустимого воздействия на окружающую среду, предусматривающей постепенное исключение практики установления временных нормативов (лимитов) выбросов и сбросов вредных (загрязняющих) веществ в окружающую среду; устранение избыточных административных барьеров и субъективизма в системе экологического нормирования; установление нормативов и планов поэтапного снижения загрязнения до уровней, соответствующих наилучшим экологически безопасным мировым технологиям;

внедрение экономических стимулов для модернизации производства и использование экологически чистых, ресурсо- и энергосберегающих технологий.

Решение указанных задач предусматривает:

дифференцированный подход к системе регулирования в сфере охраны окружающей среды. Предприятия оказывают различное воздействие на окружающую среду. Дифференцированный подход к системе регулирования предусматривает разделение (категорирование) объектов негативного воздействия на окружающую среду на группы по степени воздействия (экологически опасные объекты; объекты, оказывающие умеренное воздействие; объекты, оказывающие незначительное воздействие; объекты, оказывающие минимальное воздействие на окружающую среду) и введение комплексных разрешений, ориентированных на поэтапное внедрение наилучших доступных технологий, для экологически особо опасных объектов; декларирования для объектов с умеренным воздействием и отчетности для объектов с незначительным воздействием на окружающую среду. В отношении объектов хозяйственной деятельности, оказывающих минимальное воздействие на окружающую среду, меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды не применяются;

совершенствование действующей системы нормирования воздействия на окружающую среду, включая:

сокращение перечня загрязняющих веществ, в отношении которых осуществляется нормирование, взимание платы, государственный экологический надзор и производственный экологический контроль, установление исчерпывающего перечня загрязняющих веществ, в отношении выбросов (сбросов) которых применяются меры государственного регулирования, а также веществ, запрещенных к выбросам (сбросам) в окружающую среду;

создание системы технологического нормирования для крупных загрязнителей на принципах наилучших технологий, используемых при нормировании воздействия экологически опасных предприятий;

закрепление и дифференциация обязательных требований к производственному экологическому контролю;

разделение сфер федерального государственного экологического надзора (экологически опасные объекты и иные объекты, установленные Правительством Российской Федерации) и регионального государственного экологического надзора (иные объекты).

Внедрение методов экономического стимулирования снижения негативного воздействия на окружающую среду и перехода к использованию экологически чистых технологий предусматривают:

Предоставление инвестиционных налоговых кредитов с полным возмещением затрат на уплату процентов;

предоставление налоговых льгот и льгот по неналоговым платежам (отнесение платежей за негативное воздействие на окружающую среду в пределах нормативов к себестоимости; зачет затрат на осуществление природоохранных мероприятий и внедрение наилучших доступных технологий в пределах платы за сверхнормативное воздействие);

введение для оборудования наилучших доступных технологий дополнительного коэффициента амортизации, равного 2;

поэтапное увеличение коэффициентов, применяемых к нормативам платы за сверхнормативное воздействие на окружающую среду до уровня, сопоставимого с затратами на природоохранные мероприятия.

Переход на новую систему государственного регулирования в области охраны окружающей среды займет 10 лет. Такое же время потребовалось для организации этого процесса в государствах Европейского союза.

В 2013 - 2016 годах предусматривается осуществить постановку на государственный учет всех объектов хозяйственной деятельности, осуществить дифференциацию предприятий по степени воздействия на окружающую среду, адаптировать к российским условиям отраслевые справочники наилучших доступных технологий. За этот период хозяйствующие субъекты должны подготовить планы мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду.

С 2017 года планируется ввести требование об обязательности проектирования и строительства новых объектов с учетом наилучших доступных технологий. Будет осуществлен переход на выдачу комплексных разрешений и декларирование негативного воздействия на окружающую среду.

С 2018 года планируется увеличить коэффициенты платы за выбросы (сбросы) вредных (загрязняющих) веществ в пределах временно разрешенных и за выбросы (сбросы), осуществляемые с их превышением.

С 2019 года планируется запрет на ввод в эксплуатацию новых объектов, чьи выбросы(сбросы) не соответствуют наилучшим доступным технологиям, за исключением тех предприятий, которые получили разрешение на строительство до внесения соответствующих изменений в законодательство.

И, наконец, с 2021 года административные ограничения будут касаться существующих предприятий.

Одним из инструментов стимулирования внедрения наилучших доступных технологий и снижения негативного воздействия на окружающую среду является экологический аудит. В рамках подпрограммы планируется совершенствование государственного регулирования проведения экологического аудита, призванного обеспечить создание действенного инструмента по проведению независимого анализа, оценки информации о фактических результатах любой реализованной деятельности, а также подготовку квалифицированных рекомендаций по снижению негативного воздействия на окружающую среду и повышению качества управления в области окружающей среды. Основными задачами в данной сфере являются:

получение достоверной информации о деятельности субъектов хозяйственной деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды;

повышение уровня ответственности субъектов хозяйственной деятельности при принятии управленческих решений в области природопользования и охраны окружающей среды;

содействие субъектам хозяйственной деятельности в самостоятельном регулировании своей экологической политики, формирование приоритетов по осуществлению предупредительных мер, направленных на выполнение и соблюдение экологических требований, норм и прав;

повышение конкурентоспособности продукции на мировом рынке за счет внедрения экологически безопасных технологий и экологической маркировки продукции.

Совершенствование законодательства в сфере экологического аудита будет способствовать повышению эффективности природоохранной деятельности субъектов хозяйственной деятельности и рациональному использованию природных ресурсов, развитию систем экологического управления, получению дополнительных выгод и прибыли в результате сочетания экологических и экономических интересов.

Важным направлением совершенствования системы государственного регулирования является определение принципов, процедур и механизмов ликвидации прошлого экологического ущерба, создание системы стимулирования привлечения негосударственных инвестиций к реализации проектов по ликвидации экологического ущерба от прошлой хозяйственной деятельности.

Одной из проблем действующей законодательной базы в сфере охраны окружающей среды является отсутствие реальных экономических механизмов вовлечения отходов в хозяйственный оборот в качестве вторичных материальных ресурсов в сочетании с высоким уровнем административных барьеров в данной сфере. В действующем законодательстве об отходах производства и потребления преобладают правовые нормы ограничительного и запретительного характера, направленные на обеспечение экологической безопасности при обращении с отходами, в то время как вопросам организации и управления потоками отходов не уделяется должное внимание. Для решения проблемы низкого уровня использования отходов производства и потребления необходимо внести изменения в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" и другие законодательные акты, направленные на:

освобождение от платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов в объектах размещения отходов, обеспечивающих исключение негативного воздействия на окружающую среду;

установление ответственности производителя (импортера) продукции за использование (утилизацию) произведенной (ввезенной) продукции, утратившей потребительские свойства;

обеспечение утверждения и периодического обновления органами государственной власти субъектов Российской Федерации балансовых схем образования и удаления экологически безопасными способами отходов производства и потребления;

устранение внутренних коллизий действующего законодательства в части полномочий субъектов Российской Федерации в сфере установления нормативов образования отходов и лимитов на их размещение индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы и которые подлежат региональному государственному экологическому надзору.

Снижение административных барьеров в сфере обращения с отходами создаст условия для развития предприятий, организующих переработку отходов в целях получения тепла и электроэнергии.

В рамках совершенствования государственного регулирования в сфере обращения с отходами производства и потребления необходимо обеспечить снижение административных барьеров и сокращение избыточного регулирования. С этой целью предусматривается:

упрощение системы лицензирования в сфере обращения с отходами производства и потребления, в том числе:

установление уведомительного порядка начала видов деятельности, в отношении которых прекращается лицензирование;

установление требований к профессиональной подготовке лиц, допущенных к обращению с опасными отходами;

сокращение состава документов, необходимых для получения лицензии;

упрощение системы паспортизации отходов. Предусматриваемое упрощение системы паспортизации отходов включает в себя:

исключение обязательных требований к хозяйствующим субъектам по разработке и согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти свидетельства о классе опасности отхода;

исключение функции по переоформлению паспорта отхода;

установление дифференцированных требований к хозяйствующим субъектам, осуществляющих свою деятельность на экологически опасных объектах и на объектах, оказывающих умеренное или незначительное воздействие;

установление требований к транспортированию отходов с дифференциацией в зависимости от вида (класса опасности) отхода;

установление осуществления производственного контроля в области обращения с отходами в рамках производственного экологического контроля с исключением необходимости согласования порядка осуществления производственного контроля в области обращения с отходами и установлением единых требований к порядку производственного контроля в области обращения с отходами;

исключение требования по получению разрешения на создание объекта размещения отходов в отношении объектов, на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт которых выдается разрешение на строительство;

исключение требования о необходимости согласования с неопределенным кругом органов государственной власти мест хранения и захоронения отходов, загрязняющих атмосферный воздух;

установление информационного характера функции по ведению государственного реестра объектов размещения отходов;

разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов в области обращения с отходами;

дифференциацию составов административных правонарушений в сфере обращения с отходами.

Интенсивное освоение природных ресурсов морского шельфа, рост объемов транспортировки нефти и нефтепродуктов морским транспортом, развитие трубопроводного транспорта увеличивают риски возникновения техногенных аварий, приводящих к нефтяному загрязнению морской среды. Минимизация данных рисков требует совершенствования правового регулирования использования природных ресурсов, а также осуществления иной деятельности во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, в части снижения негативного воздействия на морскую среду в случае разливов нефти или нефтепродуктов путем:

закрепления за организациями, осуществляющими эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений и установок, подводных трубопроводов, проведение буровых работ в целях осуществления разведки и добычи, а также транспортировки нефти во внутренних морских водах, территориальном море, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации (далее - эксплуатирующих организаций) обязанности по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов;

введения субсидиарной ответственности владельцев лицензий на пользование недрами за причинение в результате работ, проводимых эксплуатирующими организациями, вреда окружающей морской среде, водным биологическим ресурсам и третьим лицам.

Требует совершенствования и система функционирования государственной экологической экспертизы. Для эффективного использования данного инструмента необходимо:

устранение коллизий с другими федеральными законами в части уточнения перечня объектов экспертизы;

сокращение сроков проведения государственной экологической экспертизы с 6 до 3 месяцев;

отмена срока действия положительных заключений государственной экологической экспертизы;

уточнение процедуры проведения общественных слушаний, организуемых органами местного самоуправления.

Успешная реализация подпрограммы требует совершенствования нормативной правовой базы в сфере государственного экологического надзора, в том числе расширения прав должностных лиц, осуществляющих государственный экологический надзор, в том числе путем восстановления в полном объеме прав государственных инспекторов по охране природы на выдачу предписаний о приостановлении деятельности, осуществляемой в нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды, и направление в кредитные и финансовые организации требований о прекращении финансирования, кредитования и иных финансовых операций, связанных с указанной деятельностью.

Важным условием достижения целевых индикаторов подпрограммы по росту инвестиций в основной капитал и развитию экологического сектора экономики является снижение административных барьеров и сокращение избыточного государственного регулирования в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Предусматриваемые в рамках подпрограммы основные меры государственного регулирования предполагают существенное снижение административных издержек хозяйствующих субъектов, оказывающих умеренное, незначительное и минимальное негативное воздействие на окружающую среду (на основе перехода от разрешительного порядка осуществления деятельности к уведомительному), снижение затрат на размещение отходов производства в случаях, когда такое размещение не приводит к негативному воздействию на окружающую среду, а также дальнейшую регламентацию деятельности Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, в том числе предполагающую внедрение принципа "одного окна".

Важным направлением государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды в условиях инновационного развития является разработка комплекса мер, направленного на содействие разработке и внедрению биотехнологических разработок, которые могут быть использованы как наиболее эффективные методы ликвидации загрязнений окружающей среды и предотвращения вредного воздействия на окружающую среду.

Как отмечено в Комплексной программе развития биотехнологий в Российской Федерации на период до 2020 года, производство продуктов промышленной биотехнологии более экологично, чем химическое производство. Избирательный эффект, который оказывает биопрепарат на объекты воздействия, значительно снижает риски его применения.

Химические, механические или физические методы очистки в большинстве случаев не гарантируют полного очищения, а их влияние напрямую или опосредованно приводит к деградации компонентов окружающей среды и, в ряде случаев, сопредельных сред. Иногда такие методы основаны на уничтожении важнейших компонентов окружающей среды, как, например, в случае выжигания нефти и нефтепродуктов из почв.

Кроме того, в отличие от химических препаратов, которые сами являются загрязнителями окружающей среды, биопрепараты являются нейтральными по отношению к окружающей среде.

При этом биопрепараты могут давать более глубокую степень очистки загрязненных компонентов окружающей среды.

Такие методы или технологии основаны на принципах поддержания экологического равновесия экосистем.

Комплексной программой развития биотехнологий в Российской Федерации на период до 2020 года, предусмотрена разработка комплекса мер по направлению "Биоремедиация", что представляет собой разработку и внедрение комплекса методов очистки воды, почв и атмосферы с использование метаболитического потенциала биологических объектов - микроорганизмов, растений, грибов, а также объектов животного мира.

В этой связи необходимо сформировать условия для широкомасштабного создания, производства таких методов и технологий, а также для внедрения этих методов как на производстве в целях минимизации потенциального вредного воздействия на окружающую среду, так и при ликвидации уже нанесенного вреда окружающей среде.

С учетом новизны данного направления деятельности, в рамках Программы предусмотрено мероприятие по разработке в 2012 - 2013 годов комплекса мер в сфере биоремедиации.

По итогам данной работы будут подготовлены дальнейшие мероприятия нормативно-правового, инструктивно-методического и практического характера, а также определен состав необходимых участников и необходимых объемов финансирования.

Конкретные показатели эффективности данного направления могут быть получены на основании детальных проработок, а также создания и эксплуатации опытно-промышленных образцов.

Указом Президента Российской Федерации от 4 июня 2008 г. N 889 "О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики" Правительству Российской Федерации поручено принять меры по техническому регулированию, направленные на повышение энергетической и экологической эффективности таких отраслей экономики, как электроэнергетика и жилищно-коммунальное хозяйство.

Одним из широко распространенных способов использования отходов производства и потребления является их использования для получения электрической и тепловой энергии.

Эффективность развития данного направления следует оценивать не только по полученным объемам тепла и электрической энергии, но и по экологической составляющей, которая в данном вопросе будет ключевой.

Комплексная программа развития биотехнологий в Российской Федерации на период до 2020 года включает направление "Энергетическая утилизация отходов", в рамках которого предполагается обеспечение условий для создания сети предприятий, расположенных в районах концентрации больших объемов промышленных отходов, и организация переработки отходов в целях получения тепла и электроэнергии. Также предполагается решить вопросы, связанные с переработкой бытовых отходов.

Обеспечение реализации данного мероприятия состоит из ряда направлений, одним из которых является разработка нормативных правовых актов, направленных на экономическое стимулирование деятельности по обращению с отходами. В настоящее время на законодательном уровне заложены основы развития данного направления, в частности Федеральным законом "Об электроэнергетике" установлены меры государственной поддержки для стимулирования использования возобновляемых источников энергии, к которым отнесены отходы производства и потребления. Федеральным законом предусмотрено осуществление поддержки использования возобновляемых источников энергии и стимулирование использования энергетически эффективных технологий в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации. Налоговым кодексом Российской Федерации предусмотрена возможность предоставления инвестиционного налогового кредита организации, инвестирующей в создание объектов, относящихся к возобновляемым источникам энергии.

В целях дальнейшего совершенствования правовых условий развития биотехнологий в рамках подпрограммы предполагается разработка предложений по целесообразности внесения изменений в нормативные правовые акты, стимулирующих использование современных биотехнологий в целях решения экологических задач (снижения уровня загрязнения окружающей среды), в том числе:

разработка предложений по совершенствованию государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности электроэнергетики;

разработка механизмов экономического и правового стимулирования увеличения использования экологически безопасных возобновляемых источников энергии на территории Российской Федерации;

разработка механизмов налогового стимулирования внедрения биотехнологий, направленных на утилизацию отходов.

Оценка применения мер государственного регулирования, предлагаемых в рамках подпрограммы, приведена в приложении N 4 к Государственной программе. Сведения об основных мерах правового регулирования представлены в приложении N 5 к Государственной программе.