I. Общая характеристика сферы реализации Программы, в том числе формулировки основных проблем в указанной сфере и прогноз ее развития

I. Общая характеристика сферы

реализации Программы, в том числе формулировки основных

проблем в указанной сфере и прогноз ее развития

Государственная программа Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства" на 2013 - 2020 годы (далее - Программа) разработана в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. N 588 "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации" и распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. N 1950-р "Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации".

Программа определяет цели, задачи и основные направления развития лесного хозяйства в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, ресурсного, кадрового и научно-технического обеспечения, механизмы реализации мероприятий Программы и показатели оценки их результативности.

Реализация Программы направлена на формирование условий социально-экономического развития Российской Федерации в части обеспечения инновационного уровня использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов при безусловном сохранении их глобальной экологической значимости.

Леса России являются одним из возобновляемых природных ресурсов, которые удовлетворяют множественные потребности индустрии, общества и выполняют важнейшие средообразующие и средозащитные функции. На всех этапах развития лесного хозяйства организация устойчивого управления лесами, их многоцелевое, непрерывное и неистощительное использование являлись стратегически важной задачей.

Вместе с тем, обладая пятой частью мировых запасов лесов и имея огромный потенциал для освоения лесных ресурсов, Российская Федерация существенно уступает развитым зарубежным странам по уровню заготовки древесины (5-е место после США, Индии, Китая, Бразилии). Вследствие низкого уровня переработки древесины на долю лесопромышленного комплекса приходится всего 1,7 процента валового внутреннего продукта. На сегодняшний день осваивается не более 30 процентов объема древесины от потенциально возможного (допустимого) объема ее использования (расчетной лесосеки).

Принятие Лесного кодекса Российской Федерации значительно расширило возможности для интенсификации использования лесов, внедрения рыночных механизмов в лесное хозяйство. Вместе с тем, передача отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений субъектам Российской Федерации обусловливает необходимость повышения эффективности использования лесов, снижение уровня их повреждения неблагоприятными факторами (прежде всего лесными пожарами), достижение требуемого качества работ по воспроизводству лесов и снижение объемов нелегального оборота древесины. Кроме того, требуется создание унифицированных подходов для всей территории страны по формированию региональных органов лесоуправления, организации государственного лесного надзора и государственного пожарного надзора в лесах, ведения государственного лесного реестра.

Несмотря на изменения в лесном законодательстве, произошедшие за последние 4 года, требуется его дальнейшее совершенствование, особенно в части лесоуправления, уточнения перечня видов и режимов использования лесов, охраны, защиты и воспроизводства отдельных категорий защитных лесов, а также доработки действующих и разработки новых подзаконных актов.

Лесное хозяйство Российской Федерации в настоящее время продолжает оставаться во многом отсталой отраслью, требующей существенной модернизации основных направлений деятельности с использованием современных инновационных научно-технических достижений.

Сегодня в лесном хозяйстве накопились системные проблемы, тенденции развития которых при сохранении текущей ситуации могут усилиться. Эти проблемы препятствуют повышению эффективности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, улучшению их продуктивности и качества, сохранению экологических функций лесных насаждений и биологического разнообразия, что значительно снижает перспективы лесного комплекса в экономике страны, роль лесов в улучшении качества жизни граждан, сокращает возможности расширения глобальных конкурентных преимуществ России в международном переговорном процессе по лесам и укрепления ее позиций на мировом рынке продукции лесопромышленного комплекса. Проблемы носят комплексный характер, поэтому их решение требует скоординированного межведомственного взаимодействия, согласованных усилий органов государственной власти разного уровня на основе единых целевых установок и вытекающих из них задач.

Экстенсивное использование лесов России в течение многих десятилетий, особенно с применением сплошных концентрированных рубок в лучших насаждениях хвойных пород, привело к существенному сокращению их площади и постоянному ухудшению качественного состава лесов в освоенной части лесного фонда. Наблюдается дефицит эксплуатационных запасов древесины в зонах расположения многих лесопромышленных предприятий и путей транспорта.

При прогнозируемой на период реализации Программы расчетной лесосеке в объеме 600 - 650 млн. куб. метров в год доля ее освоения в случае сохранения текущей ситуации в лесном комплексе может снизиться до 19 процентов, в том числе до 25 процентов по хвойному хозяйству. Согласно данным Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций, в европейских странах в последнем десятилетии наблюдается устойчивая тенденция к повышению объемов заготовки древесины до уровня 1990 года. В дальнейшем прогнозируется ежегодное их увеличение на 1,5 процента. В источниках древесного сырья будет возрастать доля лесных плантаций при сокращении объемов вырубки естественных лесов.

После принятия Лесного кодекса Российской Федерации расширились возможности использования лесов для других целей, прежде всего целей рекреации, для строительства, реконструкции и эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, а также для заготовки недревесных лесных ресурсов. В перспективе платежи в бюджетную систему Российской Федерации за использование лесов в этих целях должны существенно возрасти.

Интенсификация использования лесов в районах, в которых действуют лесопромышленные организации, и освоение новых лесных массивов существенно сдерживается из-за недостаточного развития транспортной инфраструктуры в лесах. В настоящее время средняя протяженность лесных дорог в Российской Федерации составляет 1,46 км на 1 тыс. га лесных земель, тогда как в странах Западной Европы и Северной Америки - 10 - 45 км. Согласно проведенным расчетам, для улучшения доступности лесного фонда в целях использования лесных ресурсов и повышения эффективности охраны, защиты и воспроизводства лесов потребуется создание 6,2 тыс. км лесных дорог (в том числе с применением механизмов государственно-частного партнерства).

В последние годы уменьшилась площадь насаждений таких ценных твердолиственных пород, как ясень на Дальнем Востоке, дуб и бук в районах Северного Кавказа, а также хвойных лесов в северных и дальневосточных районах страны. В местах интенсивного использования лесов наблюдается изменение их ресурсного и экологического потенциала, сокращение биологического разнообразия, что требует особого внимания в связи с необходимостью выполнения Россией международных обязательств по сохранению биологических ресурсов, смягчению глобальных изменений климата и требований лесной сертификации. Несмотря на то что доля девственных лесов в Российской Федерации выше (19 процентов), чем в развитых многолесных странах (США, Канада), при интенсификации освоения лесов необходимо предусмотреть комплекс мер по сохранению их биологического разнообразия через экологизацию применяемых технологий и реализацию мероприятий ограничительного характера.

В настоящее время наметилась тенденция к увеличению повреждения лесов и потерь лесных ресурсов от пожаров, вредителей и болезней. Ежегодные среднемноголетние темпы современного выбытия лесов составляют около 1 млн. га, из них около 800 тыс. га - за счет сплошных рубок, 200 тыс. га - за счет гибели от лесных пожаров, около 30 тыс. га - за счет гибели от вредных организмов.

Ущерб от лесных пожаров, вредных организмов и других неблагоприятных факторов значительно превышает величину общих расходов на охрану, защиту и воспроизводство лесов. Ежегодно регистрируются десятки тысяч лесных пожаров (от 12 до 43 тыс. случаев), охватывающих значительные площади земель, покрытых лесной растительностью.

Согласно прогнозам, при сохранении существующего уровня организации и финансирования охраны лесов количество лесных пожаров и площадь лесов, пройденная ими, на период до 2020 года останутся на прежнем уровне (в среднем около 25 тыс. случаев пожаров на площади около 2 млн. га). Средняя ежегодная гибель лесов от пожаров может увеличиться до 320 тыс. га (при 240 - 290 тыс. га за последние 20 лет). Не уменьшится и доля крупных лесных пожаров (5,5 - 10 процентов по количеству случаев в 2008 - 2010 годах), охватывающих до 90 процентов пройденной пожарами площади лесов.

При сохранении существующих тенденций площадь очагов вредителей и болезней в лесах Российской Федерации к 2020 году может удвоиться и достичь 6 - 7 млн. га. Предотвращению такого сценария не способствует низкий уровень лесозащиты в регионах, вызванный кадровыми проблемами, отсутствием необходимой нормативно-технической базы, а также должного уровня взаимодействия между структурами федерального и регионального подчинения. Постоянно сокращается перечень средств защиты леса от вредных организмов, особенно в части экологически безопасных и эффективных биологических препаратов. Объемы мероприятий по локализации и ликвидации очагов вредных организмов в лесах на территории субъектов Российской Федерации за последние 4 года сократились почти в 10 раз. Ущерб от повреждения лесов вредителями леса составляет в среднем не менее 2300 руб. на 1 га. Выполнение профилактических лесозащитных мероприятий в регионах зачастую проводится без необходимого обоснования, эффективность этих работ определяется условно, без практиковавшихся ранее натурных оценок. Такое состояние лесозащиты способно привести из-за несвоевременности выявления вспышек массового размножения опасных лесных вредителей (непарный шелкопряд, сибирский шелкопряд, сосновый коконопряд, шелкопряд-монашенка, короед-типограф и др.) и оценки их последствий к катастрофическим повреждениям лесов на значительных площадях.

Вследствие реорганизации структуры управления лесами в регионах, пострадавших от радиоактивного загрязнения, практически разрушена система радиационного контроля в лесном хозяйстве. Увеличиваются риски ухудшения здоровья людей, работающих в зонах радиоактивного загрязнения лесов, неполучения нормативно-чистой лесной продукции, а также создания необходимых экологических условий жителям пострадавших лесных территорий и получения ими достоверной информации о состоянии окружающей среды.

Остается нерешенной проблема незаконных рубок леса. Возмещение ущерба от нарушений лесного законодательства составляет около 1 процента от суммы причиненного ущерба. До настоящего времени не удалось сформировать законодательную базу, определяющую государственную защиту и социальные гарантии должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), их численность, достичь необходимого уровня межведомственного взаимодействия, а также взаимодействия различных уровней исполнительной власти в вопросах борьбы с незаконными лесозаготовками.

Снижение объемов лесовосстановления (прежде всего искусственного) и, особенно, его качества несут реальную угрозу продукционному потенциалу лесов будущего, восстановлению экологической обстановки в регионах с интенсивными лесозаготовками прошлых лет, значительно ухудшаются возможности повышения устойчивости лесных насаждений и адаптации лесного хозяйства к неблагоприятным факторам в условиях возможного изменения климата. За последние 5 лет, по данным Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций, площадь лесных культур в Российской Федерации, представляющих наиболее ценные в хозяйственном отношении насаждения, практически не изменилась и составляет около 17 млн. га. Вместе с тем тенденции последних двух десятилетий показывают, что площади лесовосстановления в стране сократились почти в 2 раза, при этом активными мерами (путем создания лесных культур) - в 2,5 раза. При сохранении указанной ситуации ежегодные объемы искусственного лесовосстановления к 2020 году не превысят 80 тыс. га.

Остается высокой доля гибели лесных культур старших возрастов, основной причиной которой является более чем трехкратное снижение объемов ухода за ними в молодом возрасте. За последние 10 лет объемы рубок ухода в молодняках (осветление, прочистка) снизились почти в 2 раза. Прогнозируется их дальнейшее уменьшение при инерционном сценарии реализации мероприятий Программы.

В последний десятилетний период устойчиво снижаются объемы выращивания посадочного материала для лесокультурного производства (с 1,8 млрд. штук в 2000 году до 0,9 млрд. штук в 2010 году). Наметившиеся тенденции в случае непринятия адекватных организационно-технических мер могут только усилиться (к 2020 году объемы производства стандартного посадочного материала снизятся до 0,5 млрд. штук), что приведет к сокращению объемов создания лесных культур и ухудшению качества создаваемых лесов.

Недопустимо низкой (1,5 процента) остается доля заготавливаемых семян лесных пород с улучшенными наследственными свойствами. В странах Европы этот показатель составляет в среднем 20 процентов, а в странах Скандинавии - до 90 процентов по основным лесообразующим породам. Доля лесных культур, создаваемых посадочным материалом, выращенным из улучшенных семян лесных растений, в Российской Федерации составляет около 3 процентов общей площади их создания. При существующих методах воспроизводства лесов в восстанавливаемых насаждениях к возрасту технической спелости доля насаждений с преобладанием хвойных пород, обладающих ценными свойствами, составляет уже менее 1 процента.

Ситуация в области обеспечения воспроизводства лесов семенным и посадочным материалом в значительной мере усугубляется состоянием технологической инфраструктуры, техники и оборудования, разработанных (за редким исключением) в 60 - 70-х годах XX века. Их использование не может обеспечить эффективное воспроизводство лесов, к тому же серийное производство машин и механизмов для лесного хозяйства прекратилось в 80-х годах прошлого века. Очевидно, что без коренного изменения традиционных подходов к лесовосстановлению тенденция к дальнейшему ухудшению качества воспроизводимых лесов усилится.

К системным проблемам, сдерживающим эффективное лесоуправление, относятся также недостаточная точность оценки лесоресурсного потенциала, относительно низкий уровень использования современных информационных технологий в лесном хозяйстве.

В последние 15 - 20 лет российское лесоустройство в значительной степени утратило свой производственный и кадровый потенциал. В настоящее время около 70 процентов лесов имеют давность лесоустройства более 10 лет, а на площади более 3 млн. га лесов, находившихся ранее во владении сельскохозяйственных организаций, лесоустройство вообще не проводилось. На указанных лесных землях требуется проведение мероприятий лесоустройства, а также модернизация технологий лесоучетных работ на основе использования современных дистанционных методов зондирования поверхности Земли, а также инновационных разработок по актуализации таксационных и картографических баз данных.

Дальнейшее развитие должна получить создаваемая система государственной инвентаризации лесов, обеспечивающая информацией принятие обоснованных управленческих решений на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также выполнение международных обязательств России по глобальной оценке лесных ресурсов, проводимой Продовольственной и сельскохозяйственной организацией Объединенных Наций.

Организация использования лесов, проектирование их освоения сдерживается отсутствием актуализированной информации о лесных ресурсах, их количественных и качественных характеристиках в государственном лесном реестре. Необходимо обеспечить дальнейшее развитие государственного лесного реестра в целях актуализации его содержания и своевременного внесения в него изменений, связанных с использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов, а также обеспечить доступ к данным лесного реестра органам государственной власти, лесопользователям, заинтересованным организациям и гражданам.

Повышение эффективности ведения лесного хозяйства требует усиления системы государственного лесного надзора на местном, региональном и федеральном уровнях. Использование в этих целях мероприятий в рамках контроля за исполнением субъектами Российской Федерации переданных им полномочий явно недостаточно. Задержка принятия экстренных и целенаправленных мер по усилению системы государственного лесного надзора, государственного пожарного надзора в лесах, а также по восстановлению лесной охраны приведет к дальнейшему снижению качества лесохозяйственных работ, увеличению числа случаев нарушения лесного законодательства и объемов нелегальных лесозаготовок.

Модернизация и инновационное развитие лесного хозяйства не могут быть осуществлены без укрепления научного и кадрового потенциала. Все острее ощущается недостаток квалифицированных кадров и остается низким уровень производительности труда, что обусловлено слабым развитием социального партнерства, невысоким (по сравнению с другими отраслями экономики) уровнем оплаты труда, а также ухудшающейся ситуацией в профессиональной и квалификационной подготовке специалистов.

За последние 10 лет численность научных сотрудников, работающих в лесном хозяйстве, уменьшилась в 5 раз. В мире на 1 млн. га лесов приходится 2,4, а в Европе - 14,2 доктора и кандидата наук, работающих в системе государственных научно-исследовательских центров лесного профиля (данные Продовольственной и сельскохозяйственной организации Объединенных Наций). В Российской Федерации этот показатель (с учетом лесных научных учреждений Российской академии наук) существенно ниже - 0,3 человека на 1 млн. га лесов. Сократились исследования по созданию теоретической и практической базы в области управления лесами, информатизации, монитонга состояния лесов, а также по сертификации лесной продукции, лесоустройства, применения дистанционных методов оценки состояния лесов и другим направлениям. Отмечается ежегодное уменьшение размеров финансирования научных исследований. Субъекты Российской Федерации, которым переданы полномочия в области лесных отношений, а также лесной бизнес практически не принимают участия в финансировании научно-исследовательской деятельности.

Решение указанных проблем требует проведения скоординированных мероприятий на основе единой государственной программы по интенсификации всех направлений ведения лесного хозяйства, а также подъема его на более высокий организационный, технологический и технический уровень, обеспечения непрерывного, многоцелевого и неистощительного использования лесов на основе современных научных разработок и инновационных достижений в сфере лесных технологий.

В 1997 - 2000 годах в России функционировала федеральная целевая программа "Леса России", утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1997 г. N 1240, однако ее основные задачи не были решены в полной мере. Одной из главных причин такого итога явилась общая неблагоприятная экономическая ситуация в стране.

В целях развития лесного хозяйства и совершенствования управления лесами распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 января 2003 г. N 69-р была утверждена Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003 - 2010 годы (далее - Концепция). Реализация Концепции была направлена на создание условий, обеспечивающих устойчивое управление процессами воспроизводства лесов при соблюдении требований непрерывного, рационального и неистощительного пользования лесным фондом, повышение доходов от использования лесных ресурсов, сохранение ресурсного, рекреационного, экологического потенциала лесов и их биологического разнообразия. В Концепции предусматривались мероприятия по совершенствованию нормативной правовой базы, государственного управления в сфере лесных отношений, повышения уровня межведомственной и межрегиональной координации в сфере лесных отношений, повышения эффективности деятельности по использованию, охране, защите лесного фонда и воспроизводству лесов, повышения уровня научного и кадрового обеспечения развития лесного хозяйства, а также расширения участия в международном сотрудничестве в области лесного хозяйства.

Принятие в 2006 году новой редакции Лесного кодекса Российской Федерации обусловило необходимость изменения Концепции в части корректировки направлений развития лесного хозяйства и комплекса мероприятий по ее реализации.

В ходе реализации Концепции был осуществлен с учетом проводимых в стране реформ комплекс мероприятий по подготовке нормативных правовых актов, направленных на обеспечение:

реализации Лесного кодекса Российской Федерации;

организации государственного лесоуправления (передача лесхозов субъектам Российской Федерации, формирование органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений);

организации межведомственного взаимодействия, взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по пресечению незаконных заготовок и оборота незаконно заготовленной древесины;

совершенствования организации лесопользования (развитие института аренды лесов, купли-продажи лесных насаждений, экономического механизма использования лесов), лесоустройства, охраны и защиты лесов;

регулирования вопросов контроля за исполнением переданных субъектам Российской Федерации полномочий в области лесных отношений, а также защиты деятельности государственных лесных инспекторов при пресечении лесонарушений.

Срок реализации Концепции истек в 2010 году, все основные ее мероприятия выполнены.