Решение Верховного Суда РФ от 21.12.2012 N АКПИ12-1478 <Об оставлении без удовлетворения заявления о признании частично недействующим пункта 18 Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", утв. Постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 N 693>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

при секретаре А.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению В. о признании частично недействующим пункта 18 Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. N 693 (далее - Положение),

установил:

согласно пункту 18 Положения въезд граждан для постоянного проживания или временного пребывания на территории закрытого образования согласовывается с органом федеральной службы безопасности. Согласование предусматривает оформление допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, или к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную экологическую опасность.

Допуск оформляется в порядке, установленном Законом Российской Федерации "О государственной тайне".

Гражданину может быть отказано в оформлении допуска по основаниям, указанным в этом Законе.

Гражданин В. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующим пункта 18 Положения в части требования оформления допуска в целях, не связанных с профессиональной или служебной деятельностью.

Как указывает заявитель, он обратился с просьбой оформить пропуск в город Лесной, находящийся в зоне ГО "ЗАТО Лесной", в целях, не связанных с профессиональной или служебной деятельностью, в чем ему было отказано. Оспариваемые положения нормативного правового акта изданы Правительством Российской Федерации с превышением полномочий, не соответствуют действующему законодательству Российской Федерации и нормам международного права, ограничивают право гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации.

В. извещен о времени и месте судебного заседания, в суд не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" (поручение от 21 ноября 2012 г. N РД-П16-7019).

Представитель Правительства Российской Федерации Р. возражал против удовлетворения заявленных требований и пояснил суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют действующему законодательству, изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации и не нарушают права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.

Выслушав объяснения представителя Правительства Российской Федерации Р., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что заявление не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" установлено, что обеспечение особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытых административно-территориальных образованиях осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (пункт 2 статьи 3).

Во исполнение предписания законодателя Правительство Российской Федерации постановлением от 11 июня 1996 г. N 693 утвердило Положение о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" (действует с изменениями и дополнениями, внесенными постановлениями Правительства Российской Федерации от 3 апреля 1997 г. N 385, от 8 августа 2003 г. N 475, от 22 апреля 2009 г. N 344).

Нормативный правовой акт опубликован в "Российской газете" от 5 сентября 1996 г., Собрании законодательства Российской Федерации N 40, 30 сентября 1996 г.

Положение устанавливает порядок обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании.

Принцип законности отнесения сведений к государственной тайне и их засекречивания заключается в соответствии засекречиваемых сведений положениям статей 5 и 7 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" и законодательству Российской Федерации о государственной тайне (статья 6 Закона).

Перечень сведений, составляющих государственную тайну, представляет собой совокупность категорий сведений, в соответствии с которыми сведения относятся к государственной тайне и засекречиваются на основаниях и в порядке, установленных федеральным законодательством.

В соответствии со статьей 5 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" к сведениям, составляющим государственную тайну в военной области, относятся сведения о дислокации, назначении, степени готовности, защищенности режимных и особо важных объектов, об их проектировании, строительстве и эксплуатации, а также об отводе земель, недр и акваторий для этих объектов.

Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. N 1203 утвержден перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. Этим Перечнем отнесены к государственной тайне в военной области, в частности сведения о дислокации, назначении, степени готовности, защищенности, обеспечении безопасности или эксплуатации режимных объектов, не подпадающие под обязательства Российской Федерации по международным договорам. К государственной тайне в области экономики, науки и техники отнесены сведения об использовании инфраструктуры Российской Федерации в интересах обеспечения обороноспособности и безопасности государства (пункты 22, 29).

Сведения о закрытом административно-территориальном образовании согласно статье 7 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" не относятся к сведениям, не подлежащим отнесению к государственной тайне и засекречиванию.

Абзац первый пункта 18 Положения предусматривает оформление допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, или к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную экологическую опасность для граждан при въезде для постоянного проживания или временного пребывания на территорию закрытого образования.

Такой порядок призван обеспечивать сохранность государственной тайны, соответствует Закону Российской Федерации "О государственной тайне", Закону Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании", а также нормам международного права.

В соответствии со статьей 2 Протокола N 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод пользование правом на свободу передвижения не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц.

Основания для ограничения права выбирать место пребывания и жительства сформулированы в Законе Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Согласно Закону данное право ограничивается на территориях с определенным режимом: в пограничной зоне, в закрытых военных городках и административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение, а также на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случаях опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности (статья 8).

Таким образом, право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации ограничено в закрытых административно-территориальных образованиях законом, а не пунктом 18 Положения, и доводы заявителя о том, что Правительство Российской Федерации при издании оспариваемых положений нормативного правового акта вышло за пределы полномочий, предоставленных ему законом в части требования оформления допуска, являются несостоятельными.

Из содержания статьи 1 Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" следует, что закрытым административно-территориальным образованием признается такое административно-территориальное образование, в котором установлен особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

К особому режиму безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании статья 3 Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" относит также ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории, включая установление перечня оснований для отказа во въезде или в постоянном проживании (пункт 1 статьи 3).

Отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, регулируются Законом Российской Федерации "О государственной тайне". Положения данного Закона обязательны для исполнения на территории Российской Федерации и за ее пределами органами законодательной, исполнительной и судебной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, взявшими на себя обязательства либо обязанными по своему статусу исполнять требования законодательства Российской Федерации о государственной тайне (статья 1).

Основаниями для отказа должностному лицу или гражданину в допуске к государственной тайне статья 22 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" относит признание гражданина судом недееспособным, ограниченно дееспособным или рецидивистом, нахождение его под судом или следствием за государственные и иные тяжкие преступления, наличие у него неснятой судимости за эти преступления; наличие медицинских противопоказаний для работы с использованием сведений, составляющих государственную тайну, согласно перечню, утверждаемому федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области здравоохранения и социального развития; постоянное проживание его самого и (или) его близких родственников за границей и (или) оформление указанными лицами документов для выезда на постоянное жительство в другие государства; выявление в результате проверочных мероприятий действий оформляемого лица, создающих угрозу безопасности Российской Федерации; уклонение его от проверочных мероприятий и (или) сообщение им заведомо ложных анкетных данных.

Граждане, проживающие, работающие и вновь прибывающие в закрытое административно-территориальное образование должны быть ознакомлены с условиями особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании и ответственностью за его нарушение (пункт 4 статьи 3 Закона Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании").

Таким образом, каждый гражданин, который въезжает на территорию закрытого административно-территориального образования, получает доступ к вышеуказанным сведениям и фактически является носителем сведений, составляющих государственную тайну, т.к. получает доступ к информации о расположении и системе охраны контролируемых зон и особенностей объектов и знакомится с условиями особого режима в закрытом административно-территориальном образовании.

Допуск должностных лиц и граждан к государственной тайне в соответствии со статьей 21 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" осуществляется в добровольном порядке по решению руководителя органа государственной власти, предприятия, учреждения или организации после проведения соответствующих проверочных мероприятий.

Абзацы второй и третий пункта 18 Положения носят отсылочный характер, в них не содержится указаний, по каким основаниям гражданину может быть отказано в оформлении допуска к сведениям, составляющим государственную тайну. Следовательно, оспариваемые положения нормативного правового акта не могут рассматриваться как нарушающие права на неприкосновенность частной жизни, право каждого свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

То обстоятельство, что заявителю было отказано во въезде на территорию городского округа "Город Лесной", не лишает В. права на судебную защиту. В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (статья 46).

В силу части 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемые положения нормативного правового акта не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 194, 195, 198, 253 ГПК РФ, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

заявление В. о признании частично недействующим пункта 18 Положения о порядке обеспечения особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. N 693, оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца после вынесения судом решения в окончательной форме.

Судья Верховного Суда

Российской Федерации

Н.С.РОМАНЕНКОВ