По пункту 2.2 мотивировочной и пункту 2 резолютивной части

Пункт 6 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" вносит изменение в часть 1 статьи 10 Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", в силу которого беспрепятственное проведение предварительной агитации о публичном мероприятии допускается с момента согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а не с момента подачи уведомления о его проведении, как предусматривалось ранее.

Свобода слова и свобода собраний, а также иные свободы, находящиеся с ними в системной связи, должны быть гарантированы как участникам публичных мероприятий, так и лицам, в них непосредственно не участвующим, и не подлежат никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Такой подход согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права, в том числе закрепленными во Всеобщей декларации прав человека, согласно пункту 1 статьи 20 которой каждый человек имеет право на свободу мирных собраний, и в Международном пакте о гражданских и политических правах, статья 21 которого, признавая право на мирные собрания, допускает введение обоснованных ограничений данного права, налагаемых в соответствии с законом и необходимых в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.

Европейский Суд по правам человека в своей практике исходит из того, что в демократическом обществе свобода собраний является фундаментальным правом и наряду со свободой мысли, совести и религии составляет основу такого общества (постановления от 25 мая 1993 года по делу "Коккинакис (Kokkinakis) против Греции", от 20 февраля 2003 года по делу "Джавит Ан (Djavit An) против Турции", от 23 октября 2008 года по делу "Сергей Кузнецов против России" и др.); государство, в свою очередь, должно воздерживаться от применения произвольных мер, могущих нарушить это право (постановление от 26 июля 2007 года по делу "Баранкевич против России").

Беспрепятственное проведение предварительной агитации с целью побудить граждан принять участие в публичном мероприятии не только является гарантией успешного проведения такого мероприятия, но и в некоторых случаях имеет не меньшее значение, чем сам факт его проведения. Такая агитация находится под защитой как статьи 31, так и статей 28, 29 и 30 Конституции Российской Федерации. На нее равным образом распространяются гарантии, предусмотренные статьями 9, 10 и 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

По смыслу статьи 10, как в редакции оспариваемого Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ, так и в ранее действовавшей редакции под агитацией о проведении публичного мероприятия понимается информирование граждан и их объединений: о месте (местах), о времени (временах), о цели (целях) проведения публичного мероприятия, доведение до сведения всех заинтересованных лиц иных аргументов, фактов и мнений, связанных с подготовкой и проведением публичного мероприятия, а также призывы граждан и их объединений принять (не принимать) участие в готовящемся публичном мероприятии. Таким образом, понятия агитации и информации в данном законе являются фактически синонимами.

В отличие от избирательного законодательства, в котором различаются понятия "агитация" (деятельность, осуществляемая гражданами и общественными объединениями в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата) и "информирование" (деятельность, осуществляемая органами государственной власти, органами местного самоуправления и средствами массовой информации, а не организаторами, как при проведении публичного мероприятия) (подпункт 4 статьи 2, статьи 44, 45 и 48 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"), в законодательстве, регулирующем вопросы проведения публичных мероприятий, такая дифференциация не проводится. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что понятия "агитация" и "информирование" в Федеральном законе "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" и в избирательном законодательстве наполнены разным содержанием.

Поэтому правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу предвыборной агитации и информации, содержащиеся в Постановлении от 30 октября 2003 года N 15-П, непосредственно не применимы к уяснению смысла данной нормы.

Оповещение о публичном мероприятии, выраженное в виде информации о его цели и формате, месте и времени, а в случае необходимости - о ходе согласования, независимо от того, производится оно сторонниками или противниками данной акции, в отличие от предвыборной агитации, по смыслу статьи 10, даже без прямо или косвенно выраженных призывов к участию в нем само по себе имеет целью побудить граждан и их объединения принять в нем участие.

Предварительная агитация позволяет его организаторам заблаговременно довести до возможных участников публичного мероприятия достоверную информацию о планируемом собрании, митинге, демонстрации, шествии или пикетировании, а также о возможных препятствиях, в том числе со стороны представителей исполнительной власти, в его проведении. Если такая информация (агитация) является достоверной и не содержит призывов, возбуждающих социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, а также пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства, не разглашает государственную или иную тайну, не преследует иные явно антиконституционные цели, то ее распространение в любое удобное для организатора и иных граждан время не может рассматриваться как нарушение чьих-либо прав и препятствие органам публичной власти в осуществлении полномочий по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина и принятии необходимых мер, в том числе профилактических и организационных, направленных на обеспечение безопасных, как для самих участников публичного мероприятия, так и для иных лиц, условий проведения публичного мероприятия. Немедленное распространение такой информации способствует адекватному представлению о планируемом публичном мероприятии, его целях, участниках, характере и масштабах как его потенциальными участниками, так и противниками, а также органами публичной власти. Напротив, засекречивание такой информации может, с одной стороны, спровоцировать участников мероприятия или его противников на нарушение общественного порядка, а с другой стороны, привести к несвоевременной и неадекватной реакции органов охраны общественного порядка на мирные акции протеста. Во всяком случае, в ситуации подготовки к массовым мероприятиям дефицит информации чаще всего хуже, чем ее избыток, для любой заинтересованной стороны.

Появление оспариваемой нормы об ограничении агитации в Федеральном законе от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ свидетельствует о постепенном переходе законодателя от провозглашенного в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (настоящее Постановление, Постановление от 18 мая 2012 г. N 12-П и др.) уведомительного порядка осуществления гарантированного статьей 31 Конституции Российской Федерации права на собрания и иные публичные мероприятия к согласительному, который по сути ближе к разрешительному, а по форме - к уведомительному. Впрочем, этот факт сам по себе не может рассматриваться как нарушение норм Конституции Российской Федерации и соответствующих норм международного права, которыми допускается не только согласительный, но и разрешительный порядок, если он не посягает на существо права на свободу собраний. По мнению Европейского Суда по правам человека, разрешительный порядок публичного мероприятия обычно является совместимым со статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод; он не только позволяет примирить это право с законными интересами других лиц, но и служит предотвращению беспорядков и преступлений, а также дает возможность властям принять разумные и целесообразные меры для обеспечения надлежащего проведения любого собрания, митинга или иного мероприятия политического, культурного и иного характера (постановление от 10 июля 2012 года по делу "Берладир и другие против России" и др.).

В связи с этим сама по себе процедура согласования места и времени проведения публичного мероприятия, предусмотренная Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в редакции Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ, в истолковании, данном Конституционным Судом Российской Федерации в его решениях, не может рассматриваться как нарушающая конституционные права граждан. Но данная процедура согласования, как показывает практика, редко заканчивается в разумные сроки. Нередко она затягивается вплоть до последнего дня перед проведением мероприятий. И в таком случае эта норма запрещает агитацию в течение всего времени подготовки к мероприятию. А согласовать место и время, как показывает практика, бывает очень трудно, а иногда и невозможно, поскольку каждая сторона изначально воспринимает предложения оппонента как неприемлемые. В условиях, когда ни одна из сторон не несет ответственности за затягивание и срыв переговоров о месте и времени проведения мероприятия, а спор между ними фактически не может быть перенесен в суд, организаторы мероприятия оказываются в зависимом от представителей органов публичной власти положении, поскольку, чтобы сообщить заранее участникам о проведении мероприятия в определенном месте и в определенное время, они обязаны принять условия противной стороны.

Запрету могла бы подлежать только заведомо ложная информация о месте и времени проведения публичного мероприятия. Однако в соответствии с новой редакцией данного Закона (до принятия настоящего Постановления) организатор должен скрывать от всех, в том числе и от потенциальных сторонников - участников, даже информацию о том, что он подал уведомление о проведении мероприятия, т.к. это может рассматриваться как агитация - завуалированная, косвенная, но все же агитация - за проведение этого мероприятия в том месте и в то время, которые указаны в поданном уведомлении при отсутствии согласования с уполномоченным органом.

В системе действующего правового регулирования даже информирование органами управления политической партии - организатора публичного мероприятия своих членов о намерении организовать публичное мероприятие и подаче соответствующего уведомления в уполномоченный орган может рассматриваться как нарушение запрета предварительной агитации до согласования.

В связи с этим установление запрета такой агитации до момента согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления места и (или) времени проведения публичного мероприятия в системе действующего законодательства и с учетом правоприменительной практики следует рассматривать как несоразмерное ограничение свободы производства и распространения информации и свободы собраний.

Поэтому я полагаю, что положения пункта 6 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ должны быть признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они в системе действующего правового регулирования и с учетом правоприменительной практики запрещают беспрепятственное проведение предварительной агитации о публичном мероприятии с момента подачи уведомления о его проведении до момента согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления места и (или) времени проведения публичного мероприятия.