ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Ю.М. ДАНИЛОВА

Полагаю, что Федеральный закон "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" следовало признать не соответствующим Конституции Российской Федерации ввиду нарушения процедуры его принятия.

1. Согласно Конституции Российской Федерации Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (статья 1, часть 1). Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации; во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (статья 5, части 3 и 4).

Отсюда следует, что одним из основополагающих принципов российского федерализма является принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов предусмотрено в ряде статей Конституции Российской Федерации. В статье 11 (часть 3), находящейся в первой главе "Основы конституционного строя", установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Конкретизации вопросов такого разграничения посвящены статьи 71, 72, 73 и 76 Конституции Российской Федерации, которые должны рассматриваться в неразрывной связи друг с другом, а также с другими статьями, определяющими полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Из анализа статьи 71 следует, что к исключительному ведению Российской Федерации отнесены лишь те вопросы, которые необходимы и достаточны для защиты суверенитета и верховенства Российской Федерации, обеспечения целостности и неприкосновенности ее территории, безопасности государства.

К совместному же ведению Российской Федерации и ее субъектов в соответствии со статьей 72 отнесено все то, что не может решаться одной лишь Российской Федерацией без участия ее субъектов. Предметы совместного ведения предполагают, что Российская Федерация и ее субъекты реализуют свои полномочия в этой сфере согласованно, с учетом интересов друг друга. Закрепление в Конституции Российской Федерации обширного перечня предметов совместного ведения имеет исключительно важное значение для укрепления и развития федерализма в России, поскольку само наличие статьи 72 означает сохранение предмета для диалога и поля для постоянного взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов.

Отнесение защиты прав и свобод человека и гражданина к совместному ведению означает, что ответственность за состояние дел в указанных сферах возлагается как на Российскую Федерацию, так и на каждый из ее субъектов. При этом, по смыслу статей 11 (часть 3), 72, 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель, осуществляя регулирование по вопросам, относящимся к тому или иному предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, вправе определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующей сфере, а субъекты Российской Федерации вправе устанавливать в своих законах дополнительные гарантии прав граждан наряду с гарантиями, установленными в федеральных законах (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года N 1-П и от 11 марта 2008 года N 4-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 1997 года N 13-О и от 8 февраля 2007 года N 322-О-П).

Такое разграничение полномочий является обоснованным, поскольку в соответствии с Конституцией Российской Федерации (Преамбула; статья 1, часть 1; статьи 2 и 18) обязанность по защите прав и свобод человека и гражданина является универсальной функцией всех органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц. Она предполагает формирование такого порядка, который обеспечивал бы реальные возможности гражданину осуществлять свои права в социальной, политической, экономической сферах.

Законодатель субъекта Российской Федерации не вправе вторгаться в сферу ведения Российской Федерации, но по вопросам совместного ведения он может самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего федерального закона либо в случаях неурегулирования в федеральном законе тех или иных общественных отношений. Данная правовая позиция Конституционного Суда выражена в постановлениях от 1 февраля 1996 года N 3-П, от 16 октября 1997 года N 14-П, от 3 ноября 1997 года N 15-П и от 15 декабря 2003 года N 19-П и нашла свое отражение в законодательстве.

Отмеченное выше в равной мере распространяется и на положения пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, относящего к предметам совместного ведения административное и административно-процессуальное законодательство. Попутно следует заметить, что некоторыми судьями Конституционного Суда Российской Федерации высказывалось мнение о правомочии субъектов Российской Федерации принимать соответствующие нормативные правовые акты даже в сфере гражданского права, несмотря на предписания пункта "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации, относящего гражданское законодательство к исключительному ведению Российской Федерации (см. Особое мнение судьи В.Д. Зорькина на Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 марта 1997 года N 4-П).

Таким образом, наделение столь широкими полномочиями субъектов Российской Федерации в регулировании отношений, составляющих совместное ведение, направлено на реализацию основополагающих принципов российского федерализма, является одним из важнейших признаков кооперативной модели федерализма, сущность которого состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между Российской Федерацией и ее субъектами.

2. Федеральный закон от 8 июня 2012 года N 65-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и "Федеральный Закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Закон) регулирует вопросы административной ответственности, производства по делам об административных правонарушениях, обеспечения безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина, т.е. те вопросы, которые отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты "б" и "к" части 1, Конституции Российской Федерации).

Действующее законодательство (Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации") предусматривает, что проекты федеральных законов по вопросам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательные и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления ими в Государственную Думу в тридцатидневный срок отзывов на указанные законопроекты; проекты федеральных законов, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в тридцатидневный срок, до истечения которого рассмотрение таких законопроектов во втором чтении не допускается (статья 264).

Те же положения содержатся и в Регламенте Государственной Думы (статья 109).

Наличие в законе и Регламенте Государственной Думы указанных процедур, вытекающих из закрепленной статьей 72 Конституции Российской Федерации сферы совместного ведения, направлено на реализацию и развитие отношений координации и сотрудничества между Российской Федерацией и ее субъектами.

Конституционный Суд в своих решениях неоднократно указывал на то, что в силу положений статьи 101 (часть 4) Конституции Российской Федерации каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Этим обусловливается необходимость нормативно-правового закрепления в Регламенте Государственной Думы соответствующих процедур принятия ею решений. Наличие такого рода правил и их соблюдение является существенным процессуальным элементом надлежащего, основанного на требованиях Конституции Российской Федерации порядка реализации Государственной Думой конституционных полномочий и гарантирует соответствие принятого решения реальному волеизъявлению депутатов. При этом соблюдение предписания как направленного на урегулирование существенных элементов порядка реализации Государственной Думой конституционных полномочий по смыслу статьи 101 (часть 4) Конституции Российской Федерации является обязательным. Несоблюдение вытекающих из Конституции Российской Федерации процедурных правил, имеющих существенное значение и влияющих на принятие решения, позволяет констатировать противоречие этого решения Конституции Российской Федерации (постановления от 20 июля 1999 года N 12-П, от 23 апреля 2004 N 8-П).

Конституционный Суд в Постановлении от 23 апреля 2004 года N 8-П по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы указал, что в Российской Федерации как в государстве, имеющем федеративное устройство, предоставление ее субъектам возможности изложить Государственной Думе для обсуждения свою позицию относительно законопроекта по предмету совместного ведения способствует эффективному осуществлению Федеральным Собранием законотворческой деятельности в данной сфере. Поэтому установление процедуры, предусматривающей направление Государственной Думой законопроектов в субъекты Федерации, рассмотрение внесенных ими предложений и замечаний в комитетах Государственной Думы и создание согласительных комиссий, состоящих из депутатов Государственной Думы и представителей заинтересованных субъектов Российской Федерации, в случаях, когда значительное число субъектов высказывается против законопроекта в целом либо в значимой его части, призвано обеспечить принятие Федерального закона, отражающего интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов.

Судом при рассмотрении настоящего дела установлено, что законопроект N 70631-6 "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", содержащий положения, отнесенные Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункты "б" и "к" части 1), в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации не направлялся, чем нарушены не только положения пункта 2 статьи 264 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ и статья 109 Регламента Государственной Думы, но и названные выше положения статей 72, 104 и 105 Конституции Российской Федерации.

3. Этот вывод также вытекает из установленного судом факта нарушения Государственной Думой положений приведенных выше статей Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ и Регламента Государственной Думы, выразившегося в том, что и перед вторым чтением названный законопроект в законодательные органы субъектов Российской Федерации не направлялся.

Масштаб допущенных при этом нарушений прав субъектов Российской Федерации очевидно свидетельствует о неконституционности оспоренного Закона по порядку его принятия.

4. Конституционным Судом Российской Федерации ранее выработана следующая правовая позиция: деление процедуры рассмотрения проектов на чтения и собственно каждое из чтений имеет значение как для обеспечения поиска наиболее адекватных нормативных решений, так и для проверки соответствия их текстуально оформленного содержания подлинному волеизъявлению законодателя в соответствии с положениями статей 3 и 94 Конституции Российской Федерации. Принятие акта последовательно в каждом из трех чтений - при их различном назначении в едином нормотворческом процессе - является гарантией учета исходной позиции субъектов законодательной инициативы, поскольку изменение концепции акта не может происходить на этапе внесения поправок к нему, чтобы имеющие принципиальное значение изменения не появлялись в результате случайных, не связанных с обсуждением концепции решений. Нарушение же требований к чтениям в законодательной процедуре, приводящее к искажению изначального волеизъявления и тем самым влияющее на судьбу акта в целом, тем более если сам законодатель подтверждает неадекватность выражения собственной воли в принятых впоследствии нормах, свидетельствует о неконституционности такого акта не только по порядку принятия, но, в конечном счете, и по его содержанию. Принятие закона в первом чтении означает, что его концепция получила поддержку Государственной Думы и не может быть произвольно изменена. Применительно к акту, влияющему на конституционно-правовой статус субъектов права, концептуальным является определение круга субъектов, на которых он распространяется. Следовательно, по этому вопросу во втором чтении не должно приниматься иное, чем в первом, решение без возвращения к новому рассмотрению концепции акта (Постановление от 5 июля 2001 года N 11-П).

Адресованное Государственной Думе Российской Федерации предписание иметь свой регламент содержится непосредственно в Конституции Российской Федерации. Принятие Государственной Думой Регламента производится в том же порядке, что и принятие федеральных законов. Установленные Государственной Думой процедуры, в том числе касающиеся обсуждения законопроектов депутатами, не могут применяться и меняться произвольно.

Из исследованных Судом в заседании материалов дела усматривается, что в первом чтении законопроект N 70631-6 именовался "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" и предусматривал введение нового вида административного наказания - обязательные работы, а также увеличение размера административного штрафа за правонарушения, предусмотренные статьями 5.38 и 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Принятый же во втором и третьем чтениях законопроект именовался по-другому - "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и в Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" - и, помимо вышеназванных изменений, предусматривал также: введение нового состава административного правонарушения в статье 20.2.2; введение новой статьи, касающейся механизма исполнения наказания в виде обязательных работ; внесение изменений в статьи 20.25, 23.1, 25.1, 27.2, 27.3 и 28.3 Кодекса. Кроме того, предлагались и были приняты существенные поправки в Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", касающиеся: введения ограничений по кругу лиц, имеющих право быть организаторами публичного мероприятия; новых запретов для участников публичного мероприятия; введения ограничений по выбору места и времени проведения публичного мероприятия; расширения списка оснований прекращения публичного мероприятия и др.

Следовательно, между первым и вторым чтениями произошло существенное изменение концепции законопроекта, выразившееся в расширении круга регулируемых отношений, объема конституционных прав граждан, расширении круга субъектов, на которых он распространяется, что предполагало обязательное его возвращение к процедуре первого чтения. Невыполнение этого требования означает преодоление Государственной Думой изложенной выше правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, что в силу статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" недопустимо.

5. Одной из форм деятельности депутата Государственной Думы является его участие в заседаниях в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы (пункт "а" части первой статьи 7 Федерального закона от 8 мая 1994 года N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). В соответствии со статьями 56 (часть вторая) и 123 (часть седьмая) Регламента Государственной Думы депутат - автор поправки в целях ее обоснования имеет право на трехминутное выступление. Указанные положения регулируют гарантированное статьей 104 (часть 1) Конституции Российской Федерации право депутата Государственной Думы на законодательную инициативу, ибо по своему существу внесенная поправка к законопроекту является своего рода законодательной инициативой. Это прямо вытекает из статьи 11 названного закона: депутат Государственной Думы имеет право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к ним, которые подлежат обязательному рассмотрению Государственной Думой (часть третья); порядок осуществления права законодательной инициативы депутатом Государственной Думы определяется Конституцией Российской Федерации, настоящим законом и регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации (часть четвертая). Право законодательной инициативы в форме внесения поправок к законопроекту согласно главе второй данного закона составляет одну из гарантий деятельности депутата Государственной Думы.

Следовательно, несоблюдение указанных процедурных положений, как применительно к авторам законопроектов, так и в отношении авторов поправок, является нарушением гарантий деятельности депутатов. Судом установлено, что такие нарушения при принятии оспоренного закона носили (с учетом количества поправок) массовый характер: в ходе обсуждения поправок во втором чтении положения Регламента, императивно устанавливающие право для их авторов на трехминутное выступление, менялись дважды, ограничивая время для выступления авторов поправок сначала до одной минуты, а затем до 30 секунд. Воистину, когда не удается выиграть по правилам, джентльмены меняют правила.

Демократия - прежде всего процедура. Эта английская формула проистекает из богатого многовекового опыта становления и развития английского парламентаризма.

6. Каждое из указанных в пунктах 2 - 5 Особого мнения нарушений процедуры принятия оспоренного Закона касается фундаментальных основ деятельности парламента и само по себе достаточно для признания его не соответствующим Конституции Российской Федерации. Совокупностью этих нарушений многократно увеличена концентрация негативной энергии, взрывающей данный Закон изнутри.

Поразительно лишь, что отмеченные масштабные нарушения законодательной процедуры признаны Судом установленными, однако сочтены недостаточными для применения к Государственной Думе мер конституционной ответственности в виде дисквалификации принятого ею Закона.

В сходной ситуации, еще на заре российского парламентаризма в его новейшей истории, Суд, установив в действиях Президента Российской Федерации отступления от установленных законодательных процедур, в связи с обращением самой Государственной Думы обязал Президента устранить допущенные нарушения (Постановление от 6 апреля 1998 года N 11-П по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации").

Столь же скрупулезно к соблюдению процедуры в парламентской деятельности относится и Европейский Суд по правам человека, который в январе сего года предписал, в частности, восстановить в должности судьи Верховного суда Украины гражданина А. Волкова, усмотрев нарушение Конвенции по правам человека в том, что при разбирательстве в Верховной Раде вопроса о лишении его статуса судьи ряд депутатов голосовал за других, отсутствующих в тот момент в зале заседаний.

Всякая безответственность развращает. И конституционная также.

7. Признание оспоренного Закона не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку его принятия избавило бы Суд от необходимости исследовать его содержательную часть - нельзя исследовать то, чего не существует. Иное означало бы осуществление выходящего за пределы компетенции Суда предварительного контроля законопроекта.

В конце концов, бессмысленно искать спелые плоды на ветвях отравленного дерева.

25 веков назад Конфуций сказал: "Почтительность без ритуала приводит к суетливости; осторожность без ритуала приводит к боязливости; смелость без ритуала приводит к смутам; прямота без ритуала приводит к грубости".

И кто его послушал?