1. Общая характеристика сферы реализации государственной программы, в том числе формулировки основных проблем в указанной сфере и прогноз ее развития

1. Общая характеристика сферы реализации государственной

программы, в том числе формулировки основных проблем

в указанной сфере и прогноз ее развития

В целях настоящей Государственной программы:

под федеральным имуществом понимается имущество, находящееся в собственности Российской Федерации и закрепленное на праве хозяйственного ведения за федеральными государственными унитарными предприятиями, на праве оперативного управления за федеральными казенными предприятиями, федеральными государственными учреждениями (включая государственные академии наук и их подведомственные организации), федеральными органами государственной власти (федеральными государственными органами) и их территориальными органами, органами управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и их территориальными органами, имущество государственной казны Российской Федерации, в том числе находящиеся в федеральной собственности акции хозяйственных обществ, доли в уставных капиталах обществ с ограниченной ответственностью, а также находящиеся в федеральной собственности земельные участки, за исключением недр, лесных участков в составе земель лесного фонда и других природных ресурсов, принадлежащих Российской Федерации;

под компаниями с государственным участием понимаются хозяйственные общества, акции (доли) в уставном капитале которых находятся в федеральной собственности (вне зависимости от величины);

под федеральными организациями понимаются федеральные государственные унитарные предприятия, федеральные казенные предприятия, федеральные государственные учреждения, иные организации, которым предоставлены полномочия по управлению федеральным имуществом;

под объектами управления понимаются отдельные объекты федерального имущества, компании с государственным участием и федеральные организации;

под малоценными объектами понимаются объекты, соответствующие критериям, которые будут определены прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества, утверждаемым Правительством Российской Федерации;

под субъектами управления понимаются ответственные лица в компании с государственным участием, федеральной организации, федеральном органе государственной власти (федеральном государственном органе), которым предоставлены полномочия по управлению федеральным имуществом;

под коммерческим оборотом понимается передача объектов федерального имущества в собственность либо в пользование третьих лиц с целью извлечения прибыли;

под профессиональными директорами понимаются лица, которые избраны в органы управления открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности, в качестве независимых директоров и профессиональных поверенных.

В период с начала действия Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 г. N 1024, процессы управления федеральным имуществом носили разнонаправленный характер.

С одной стороны, продолжался с разной степенью интенсивности процесс оптимизации состава и структуры федерального имущества, в том числе путем его приватизации, вовлечения в оборот и перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в связи с разграничением полномочий.

С другой стороны, произошло смещение акцентов в роли государства по сравнению с периодом 1990-х годов в сторону усиления его влияния. Формально кризис конца первого десятилетия XXI века не привел к масштабному прямому росту государственного сектора, имея в виду появление новых хозяйствующих субъектов, поскольку избранные государством приоритеты антикризисной политики были ориентированы на минимизацию прямого расширения государственного участия. Более того, официальные данные Росстата свидетельствуют о продолжающемся сокращении доли госсектора в экономике России. Тем не менее, экспертные оценки сходятся на том, что доля государства в экономике России возросла как в результате действий компаний смешанного сектора на рынке корпоративного контроля, так и вследствие косвенных антикризисных мер государства. В частности, усилилось косвенное влияние контролируемых государством банков и структур, выступивших в качестве его агентов при реализации антикризисных мероприятий, причем масштабы этого процесса и потенциал дальнейшего роста государственного влияния также до конца остаются не вполне ясными.

По имеющимся оценкам экспертов, федеральные и региональные власти контролировали примерно 40% рыночной капитализации российского фондового рынка в конце 2007 г. по сравнению с 24% в 2004 г. К началу 2008 года "глубина концентрации собственности" в руках государства в рамках базы "Эксперт-400" составила порядка 40 - 45%. В 2009 году этот показатель оценивался различными экспертами в пределах 50%.

Таким образом, важно понимание, что позитивный эффект масштабной государственной интервенции в экономику в кризисной фазе становится преимущественно негативным, когда экономика вступает в фазу стабильного долгосрочного экономического роста. В этой связи на первый план выходит обеспечение достижения тех принципов перехода к инновационному социально ориентированному развитию экономики, которые определены Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р.

В течение последних лет созданы необходимые условия для достижения следующих целей и задач в области управления федеральным имуществом:

нормативное закрепление моделей управления федеральным имуществом, предусматривающих принятие управленческих решений на основании принципов открытости и согласованности решений, для компаний с государственным участием;

создание условий для внедрения эффективных моделей корпоративного управления в компаниях с государственным участием путем привлечения независимых директоров, внедрения программ стратегического планирования деятельности, современных методов управления и представления отчетности, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных сетей;

расширение правовых оснований для реструктуризации федеральных государственных унитарных предприятий и их преобразования в открытые акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, а также в автономные некоммерческие организации;

создание правовых условий для оптимизации механизмов управления федеральными государственными учреждениями, включая возможность изменения типа на казенные, бюджетные и автономные учреждения;

законодательное определение условий вовлечения в коммерческий оборот объектов недвижимого имущества, включая обязательность независимой оценки, проведения торгов и размещения информации на едином специализированном информационном ресурсе в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть "Интернет"), за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

законодательное определение порядка передачи для использования по целевому назначению находящегося в государственной собственности имущества религиозного назначения, а также условий вовлечения в оборот объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

повышение ответственности в части информационной открытости приватизации, в том числе путем введения обязательных требований об опубликовании сведений не только в печатных изданиях, но и в сети "Интернет", расширения перечня таких сведений, а также введения обязанности по раскрытию информации подлежащими приватизации организациями;

совершенствование механизмов государственного контроля за ходом приватизации путем перехода к разработке и утверждению прогнозных планов (программ) приватизации федерального имущества на 3-летний период, а также путем организации проведения независимой оценки объекта для определения начальной цены как обязательного этапа приватизации;

развитие инструментов приватизации путем создания возможности проведения продажи имущества в электронной форме, а также новых правил продажи посредством публичного предложения, проводимой в случае признания аукциона несостоявшимся;

формирование новых методов продажи, позволяющих проводить отдельные сделки по продаже акций ведущих компаний с государственным участием, в том числе с привлечением инвестиционных консультантов, на основании решений Правительства Российской Федерации в целях создания условий для привлечения инвестиций, стимулирования развития фондового рынка, модернизации и технологического развития экономики.

Созданная нормативно-правовая база позволила решить большинство первоочередных задач, определенных в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации. Вместе с тем требуется продолжить работу по преодолению следующих системных проблем:

избыточность федерального имущества с точки зрения исполнения государственных функций;

двойственность и противоречивость положения государства как регулятора и акционера крупных компаний с государственным участием;

нарушение принципов справедливой конкуренции в секторах со значительным участием государства;

избыточная активность крупных компаний с государственным участием по приобретению активов в конкурентных отраслях, в том числе наращивание непрофильных активов, вступающее в противоречие с инвестиционными программами (программами развития);

отсутствие однозначно определенных целей управления федеральным имуществом и полноты учета объектов федерального имущества;

недостаточная эффективность управления федеральным имуществом, приводящая к неудовлетворительным результатам финансово-хозяйственной деятельности организаций или потере контроля над объектами управления;

недостаточный уровень корпоративного управления компаний с государственным участием, включая низкий уровень защиты прав миноритарных акционеров и недостаточный объем прав по доступу к информации;

недостаточная мотивация и ответственность всех участников процесса управления федеральным имуществом, в том числе лиц, избранных в органы управления компаний с государственным участием;

избирательность контроля эффективности использования федерального имущества и хода реализации декларируемых целей и задач;

низкая техническая обеспеченность взаимодействия участников управления, приводящая к ограничению доступности государственных услуг в сфере управления федеральным имуществом, а также открытости информации о целях, задачах и результатах управления федеральным имуществом.

Государственная политика по управлению федеральным имуществом, в развитие которой положена настоящая государственная программа, направлена на достижение следующих целей:

однозначное определение и формирование исчерпывающего состава федерального имущества, необходимого для выполнения государственных функций федеральными государственными органами и находящимися в их ведении федеральными организациями;

создание эффективной системы управления федеральным имуществом, обеспечивающей в соответствии с функциями федеральных государственных органов формирование механизмов оценки востребованности и необходимости объектов управления, а также регламентов их включения и исключения из контура управления;

эффективное отчуждение федерального имущества, востребованного в коммерческом обороте;

создание эффективной системы учета и контроля федерального имущества в единой системе учета и управления федеральным имуществом.

Достижение указанных целей позволит обеспечить:

оптимизацию состава и структуры федерального имущества на макро- и микроуровне в интересах обеспечения устойчивых предпосылок для экономического роста, а также формирование экономической основы деятельности публично-правовых образований (с точки зрения обеспечения осуществления задач и интересов Российской Федерации);

повышение эффективности управления федеральным имуществом, включая развитие конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности компаний с государственным участием с определением долго- и краткосрочных целей и задач управления, повышения уровня их корпоративного управления и информационной прозрачности;

ограничение расширения государственного сектора экономики, в том числе путем установления и соблюдения системы адекватных запретов и ограничений, замещения прямого участия государства в экономике мерами отраслевого и иного регулирования, а также соблюдения планомерности, устойчивости и гарантий долгосрочности реализации заявленных целей и задач.

Ключевыми показателями достижения указанных целей являются:

обеспечение определения целей управления для федеральных государственных унитарных предприятий и компаний с государственным участием до 100 процентов 2015 году, для федеральных государственных учреждений - до 100 процентов к 2018 году (определение целей управления применительно к каждой из указанных организаций и отражение соответствующих целей в единой системе учета и управления федеральным имуществом);

увеличение доли акций компаний с государственным участием, обращающихся на российском организованном рынке ценных бумаг, и их поэтапное удвоение к 2018 году (увеличение количества контролируемых Российской Федерацией открытых акционерных обществ, акции которых допущены к обращению на российском организованном рынке ценных бумаг);

обеспечение конкурентоспособности, инвестиционной привлекательности и публичности компаний с государственным участием к 2018 году (обеспечение достижения указанными организациями ключевых показателей деятельности, сопоставимых с компаниями, являющимися ведущими мировыми аналогами);

отсутствие федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, к 2018 году;

обеспечение полноты учета всех объектов федерального имущества в единой системе учета и управления федеральным имуществом к 2015 году и государственной регистрации прав на них к 2018 году;

достижение бюджетных показателей по поступлениям средств от использования и продажи федерального имущества.

В основу настоящей государственной программы положены следующие принципы управления федеральным имуществом:

принцип определенности - формирование и определение применительно к каждому объекту управления (группе объектов) государством цели, для достижения которой служит объект, способы ее достижения, ответственности за результаты управления, порядка принятия управленческих решений, представления отчетности и иных механизмов контроля;

принцип прозрачности - обеспечение открытости и доступности информации о субъектах и объектах управления, непрерывности процессов управления и контроля, выявление и учет данных об объектах управления;

принцип обеспечения баланса интересов - принятие обоснованных решений с точки зрения экономической эффективности и социальной ответственности, учета кратко- и долгосрочных целей и задач;

принцип непрерывности осуществления контроля - непрерывный контроль за достижением субъектами управления целей и задач, показателей их достижения, а также за соблюдением принципов и механизмов управления;

принцип проектного подхода - определение планов достижения целей и задач управления исходя из планируемого результата, набора инструментов, сопоставления ресурсов, мотивации и ответственности;

принцип ответственности - обеспечение ответственности всех участников процесса управления за результат и достижение установленных показателей деятельности;

принцип полноты, результативности и эффективности управления федеральным имуществом - обеспечение полного учета, отражения и мониторинга объектов федерального имущества, в том числе путем развертывания единой системы учета и управления федеральным имуществом, основанной на единой методологии учета и процессном управлении, необходимости достижения наилучшего результата и установленных показателей деятельности.

Указанные принципы являются приоритетными для всех субъектов управления.