2.1.6. Обеспечение открытости и прозрачности общественных финансов

В качестве ориентира для оценки прозрачности общественных финансов может быть использован Индекс открытости бюджета, определяемый Международным бюджетным партнерством.

За последние годы в результате реализации среднесрочных программ бюджетных реформ значение Индекса открытости бюджета для Российской Федерации возросло с 47% в 2006 году (28 место среди 59 стран) до 74% в 2012 году (10 место среди 100 стран). В соответствии с методологией исследования, Российская Федерация вошла в группу стран, предоставляющих "значительный объем информации о бюджетном процессе для общественности".

Занимая в 2012 году достаточно высокие позиции по "проекту бюджета" (82 баллов из 100), "утвержденному бюджету" (100 баллов), "текущим отчетам" (96 баллов), Российская Федерация отстает по таким направлениям, как "гражданский бюджет" и "полугодовой отчет", которым будет уделено особое внимание в 2013 - 2015 годах.

Стратегическим целевым ориентиром Государственной программы является достижение значения Индекса открытости бюджета 85% к 2020 году.

Росту индекса в значительной степени будет способствовать публикация "бюджета для граждан", а также переход Российской Федерации к формированию федерального бюджета на программной основе.

В соответствии со стандартами лучшей мировой практики для обеспечения финансовой (налогово-бюджетной) прозрачности необходимы:

общедоступность информации о состоянии и тенденциях развития общественных финансов;

открытость деятельности органов власти по разработке, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов;

наличие и соблюдение формализованных требований к ведению бюджетного учета, составлению и предоставлению бюджетной отчетности;

рассмотрение и утверждение законодательными органами бюджетных параметров, бюджетной отчетности в увязке с планируемыми и достигнутыми целями и результатами государственной политики;

регулярная оценка (мониторинг) прозрачности деятельности ведомств, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по управлению общественными финансами, в том числе на основе ведения рейтингов финансовой прозрачности;

обеспечение широкого участия общественности в процессе принятия решений о распределении общественных финансов;

формирование и предоставление бюджетной отчетности в соответствии с общими принципами, необходимыми и достаточными для проведения международных сравнений.

В этой связи необходимо обеспечить публичность процесса управления общественными финансами, правовой основой для которой должно стать законодательное закрепление нормы, гарантирующей обществу право на доступ к открытым государственным данным.

Для достижения перечисленных целей будут реализованы меры по следующим основным направлениям:

1. Ежегодная оценка хода реализации и эффективности государственных программ Российской Федерации, в том числе:

подготовка ответственными исполнителями государственных программ Российской Федерации годовых отчетов о ходе реализации и оценке эффективности государственной программы Российской Федерации;

выборочное рассмотрение на заседаниях Правительства Российской Федерации отдельных докладов ответственных исполнителей о ходе реализации государственных программ Российской Федерации в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации;

разработка Минэкономразвития России и представление в Правительство Российской Федерации сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации с его представлением в Государственную Думу одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета.

Аналогичные механизмы должны быть созданы и для государственных программ субъектов Российской Федерации (муниципальных программ).

2. Публичное рассмотрение проектов государственных программ Российской Федерации и отчетов об их реализации, в том числе:

обсуждение проектов новых государственных программ Российской Федерации и проектов изменений в утвержденные государственные программы Российской Федерации на заседаниях общественных советов федеральных органов исполнительной власти перед внесением их на утверждение в Правительство Российской Федерации;

представление отчетов о реализации государственных программ Российской Федерации в Государственной Думе;

заключения Счетной палаты о реализации государственных программ Российской Федерации, о проектах изменений в государственные программы Российской Федерации и их рассмотрении Государственной Думой и Советом Федерации одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета и (или) проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;

рассмотрение докладов ответственных исполнителей о ходе реализации государственных программ Российской Федерации на заседаниях Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства;

проведение общественных обсуждений новых государственных программ Российской Федерации в соответствии с порядком раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения;

разработка порядка проведения независимой экспертизы, включая права и ответственность ее участников, сроки, периодичность, требования к результатам экспертизы и процедурам ее организации.

3. Разработка системы мер, принимаемых по результатам мониторинга, ежегодной экспертизы и оценки государственных программ Российской Федерации, оценки итогов публичных процедур рассмотрения, направленных на решение проблем, возникающих в процессе планирования и реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе внедрение формализованных оценок и (или) рейтингов качества программ и процесса их реализации, мер стимулирующего характера (например, повышение самостоятельности в процессе перераспределения бюджетных ассигнований).

Анализ эффективности расходов федерального бюджета по государственным программам Российской Федерации должен дополняться анализом эффективности расходов федерального бюджета по отдельным отраслям или ведомствам, в том числе в рамках проведения независимой общественной экспертизы по отдельным вопросам и сферам оценки эффективности расходов федерального бюджета.

4. Разработка механизмов общественного контроля за подготовкой и реализацией государственных программ Российской Федерации.

Необходимо разработать комплексные подходы к применению механизмов общественного контроля в процессе разработки и реализации государственных программ Российской Федерации, в том числе предусматривающие:

определение роли общественных организаций при оценке государственных программ Российской Федерации;

создание институциональной среды для участия общественных организаций в оценке государственных программ Российской Федерации;

выработку принципов организации общественного контроля на стадиях подготовки и реализации государственных программ Российской Федерации;

создание информационной инфраструктуры для участия общественных организаций в работе с государственными программами Российской Федерации.

5. Организация деятельности по участию граждан в бюджетном процессе в рамках системы раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов в сфере управления общественными финансами, результатах их общественных обсуждений, в том числе:

создание единого ресурса в сети Интернет для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, ходе и результатах их общественного обсуждения;

использование федеральными органами исполнительной власти в целях общественного обсуждения проектов нормативных актов различных форм публичных консультаций, включая ведомственные ресурсы и специализированные ресурсы в сети Интернет;

обязательное обобщение федеральными органами исполнительной власти - разработчиками проектов нормативных правовых актов результатов публичных консультаций и размещение соответствующей информации на едином ресурсе в сети Интернет;

развитие процедур раскрытия информации о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов в сфере управления общественными финансами и результатах их общественных обсуждений на региональном уровне.

Участие граждан в бюджетном процессе предполагает открытый доступ к информации о разработке проектов нормативных документов, который, в свою очередь, должен быть обеспечен посредством:

размещения федеральными органами исполнительной власти информации о разработке проектов нормативных правовых актов, ходе и результатах их общественного обсуждения на едином ресурсе в сети Интернет;

использования федеральными органами исполнительной власти в целях общественного обсуждения проектов нормативных актов различных форм публичных консультаций, включая ведомственные ресурсы и специализированные ресурсы в сети Интернет.

Отдельные требования к публичности подготовки нормативных правовых актов, в первую очередь программных стратегических документов, планируется законодательно распространить на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.

В целом, необходимо обеспечить реализацию мероприятий, направленных на участие граждан в обсуждении проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых на региональном уровне.

6. Создание Единого портала бюджетной системы Российской Федерации (далее - единый портал), содержащего, в том числе, информацию:

о прогнозных и фактических поступлениях доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

о финансовой деятельности и финансовом состоянии публично-правовых образований, об их активах и обязательствах, плановых и фактических результатах деятельности организаций сектора государственного управления;

о расходах на реализацию государственных и муниципальных программ (подпрограмм);

об основных показателях государственных и муниципальных заданий применительно к каждому государственному или муниципальному учреждению;

об использовании государственными и муниципальными учреждениями переданного им в управление недвижимого и особо ценного движимого имущества, в том числе для оказания услуг или выполнения функций.

Публикуемые в открытом доступе данные должны соответствовать принципам открытых государственных данных.

Указанный портал должен обеспечить открытость и доступность для граждан информации о финансово-хозяйственной деятельности организаций сектора государственного управления и публично-правовых образований и создать условия для формирования механизмов общественного контроля за деятельностью органов государственного управления, а также подотчетности деятельности публично-правовых образований.

В целях унификации подходов к формированию и публикации открытой бюджетной информации в числе первоочередных мероприятий необходимо предусмотреть разработку методических рекомендаций по порядку предоставления и размещения информации на едином портале, определить перечень обязательной к публикации на едином портале открытой бюджетной информации.

В целях развития единого портала, повышения доступности информации о деятельности публично-правовых образований в сфере управления общественными финансами, а также обеспечения прозрачности финансово-хозяйственной деятельности каждого отдельного государственного (муниципального) учреждения, достоверности и открытости их деятельности, обеспечения участия граждан, общественных институтов, профессиональных сообществ, бизнеса и контролирующих организаций в процессах формирования, утверждения и исполнения бюджета, необходимо организовать привлечение на единый портал всех групп путем:

информирования населения о функционировании единого портала;

создания на едином портале отдельных разделов, адаптированных для каждой целевой аудитории;

организации на едином портале системы обратной связи.

На едином портале в соответствующих разделах будет обеспечен доступ (ссылки) к информации, размещенной на других официальных сайтах.

7. Использование возможностей системы "Электронный бюджет" в целях обеспечения доступа заинтересованных пользователей к актуальной информации на протяжении всего бюджетного цикла:

о ходе исполнения бюджета;

подготовке крупных государственных закупок (формировании и реализации планов и планов-графиков государственных закупок);

исполнения государственных (муниципальных) контрактов;

достигнутых результатов по объему и качеству оказанных государственных и муниципальных услуг.

8. Регулярная публикация "бюджета для граждан" в целях обеспечения полного и доступного информирования граждан Российской Федерации о бюджетах бюджетной системы Российской Федерации и отчетах об их исполнении, повышения открытости и прозрачности информации об управлении государственными финансами.

С этой целью будут разработаны и утверждены методические рекомендации по представлению бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме.

В указанных методических рекомендациях будут определены принципы, требования и порядок разработки "бюджета для граждан", под которым понимается документ (аналитический материал), разрабатываемый и публикуемый в открытом доступе финансовым органом соответствующего публично-правового образования в целях предоставления гражданам актуальной информации о бюджете и отчете о его исполнении в объективной, заслуживающей доверия, доступной и простой для понимания форме.

На ежегодной основе планируется разработка и публикация "бюджета для граждан" на федеральном уровне, в соответствии с рекомендациями Международного бюджетного партнерства.

9. В условиях открытости и прозрачности в сфере управления общественными финансами возрастает значение бюджетной грамотности граждан Российской Федерации в вопросах формирования и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В этой связи необходимо организовать проведение следующих мероприятий:

по информированию общественности об экономической деятельности организаций государственного сектора, а также применению новых бюджетных технологий, ориентированных на различные слои населения;

по формированию и распространению обучающих материалов о бюджетном устройстве и бюджетной системе Российской Федерации, способствующих повышению уровня грамотности различных слоев населения в вопросах формирования и исполнения бюджетов и иных аспектов деятельности органов исполнительной власти.

10. Укрепление позиции Российской Федерации среди стран в международных оценках качества управления общественными финансами по следующим направлениям:

предоставление актуальной информации о последних новациях бюджетного законодательства Российской Федерации в Базу данных ОЭСР бюджетных правил и процедур (International Budget Practices and Procedures Database);

участие в международных обзорах: ОЭСР о практике бюджетирования, ориентированного на результат (The Performance Budgeting Survey), МВФ "Налогово-бюджетная консолидация в странах "Большой двадцатки". Роль бюджетных процедур" (Fiscal Consolidation in G-20 Countries - The Role of Budget Institutions) и других;

участие в Программе оценки государственных расходов и финансовой отчетности (Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) Program);

разработка мероприятий по повышению открытости бюджета для общества с учетом рекомендаций Международного бюджетного партнерства;

сравнительный анализ положений нормативных актов Российской Федерации на соответствие их общепринятым принципам и практике обеспечения прозрачности в налогово-бюджетной сфере: Кодексу надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере МВФ, положениям Руководства по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере МВФ и Оптимальной практики по обеспечению прозрачности бюджета ОЭСР.

Повышение информированности международного экспертного сообщества о ходе и результатах бюджетной реформы в Российской Федерации будет в значительной степени способствовать усилению авторитета Российской Федерации среди стран, представляющих пример лучшей практики управления общественными финансами.

Повышение финансовой прозрачности и подотчетности органов государственной (муниципальной) власти необходимо осуществлять комплексно на всех стадиях бюджетного процесса, что позволит обеспечить качественное улучшение системы управления общественными (государственными и муниципальными) финансами.