Решение Верховного Суда РФ от 06.02.2013 N АКПИ12-1717 <Об оставлении без удовлетворения заявления о признании недействующими пунктов 51, 52 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утв. Приказом Минприроды России от 29.09.2009 N 315>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

при секретаре А.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению закрытого акционерного общества "Барит" о признании недействующими пунктов 51, 52 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 сентября 2009 г. N 315 (далее - Административный регламент),

установил:

согласно пункту 51 Административного регламента в целях обеспечения объективного, качественного и комплексного анализа документов, связанных с внесением изменений и дополнений в лицензию на пользование недрами, в соответствии с приказом Федерального агентства по недропользованию (его территориального органа) образуется постоянно действующий совещательный орган - Комиссия по внесению изменений, дополнений и переоформлению лицензий.

Пункт 52 Административного регламента предусматривает, что должностное лицо структурного подразделения Роснедр, ответственного за лицензирование, после получения утвержденного протокола Комиссии по внесению изменений, дополнений и переоформлению лицензий (по участкам недр, отнесенным к компетенции Роснедр) в течение 10 дней готовит и подписывает у руководителя (уполномоченного заместителя руководителя) Роснедр два экземпляра изменений и дополнений в лицензию на пользование недрами или, в случае принятия Комиссией решения об отказе во внесении изменений и дополнений в лицензию, в течение 7 рабочих дней направляет в соответствующий территориальный орган Роснедр уведомление об отказе во внесении изменений и дополнений в лицензию на пользование недрами с указанием причин такого отказа и с поручением проинформировать об этом заявителя в течение 5 дней с момента поступления уведомления в территориальный орган Роснедр.

ЗАО "Барит", являясь обладателем лицензии на недропользование, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими пунктов 51, 52 Административного регламента. Как указывает заявитель, 24 декабря 2010 г. ЗАО "Барит" подана заявка о внесении изменений в лицензию на право пользования недрами по добыче баритовых руд открытым способом в части продления действия лицензии. Комиссия по рассмотрению заявок на внесение изменений и дополнений в лицензии и переоформления лицензий по участкам недр решила рекомендовать не вносить изменения и дополнения в действующую лицензию. Письмом заместителя руководителя Роснедр отказано во внесении изменений в лицензию.

Оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат Федеральному закону от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", Указу Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", Правилам разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и Правилам разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373, и нарушают права недропользователя.

В суде представители ЗАО "Барит" адвокаты Вострикова Н.В., Волобоева Л.Ю. поддержали заявленные требования и пояснили, что решением Комиссии Роснедр отказано в продлении срока действия лицензии по надуманным несуществующим нарушениям. При этом основания отказа не предусмотрены ни Административным регламентом, ни Положением о Роснедрах. Из-за неопределенности правовых норм пунктов 51, 52 Административного регламента, которые не содержат критериев принятия решений Роснедрами, заявитель лишен возможности доказывать в рамках оспаривания ненормативного акта (решения Роснедра) правомерность своей позиции.

Представители Министерства природных ресурсов и экологии И., Министерства юстиции Российской Федерации М. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют действующему законодательству о недропользовании, изданы в пределах полномочий федерального органа исполнительной власти и не нарушают права пользователей недр.

Выслушав объяснения представителей ЗАО "Барит" адвокатов Востриковой Н.В., В., Минприроды России И., Минюста России М., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что заявление не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии с пунктом 9 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. N 679, административные регламенты, разработанные федеральными службами и федеральными агентствами, находящимися в ведении федерального министерства, а также государственными внебюджетными фондами, координацию деятельности которых осуществляет федеральное министерство, утверждались в установленном порядке федеральным министром по представлению руководителей соответствующих федеральных служб, федеральных агентств и государственных внебюджетных фондов, если иное не установлено федеральным законом (утратило силу в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373).

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 сентября 2009 г. N 315 утвержден Административный регламент Федерального агентства по недропользованию, который определяет административные процедуры по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр.

Нормативный правовой акт зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации 25 декабря 2009 г., регистрационный номер 15837, опубликован в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти N 10, 8 марта 2010 г.

Положения пункта 51 Административного регламента, предусматривающие образование в соответствии с приказом Роснедр (его территориального органа) постоянно действующего совещательного органа - Комиссии по внесению изменений, дополнений и переоформлению лицензий, соответствуют действующему законодательству.

Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования. Право Роснедра создавать совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии) в установленной сфере деятельности предусмотрено Положением о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 293.

Создание Федеральным агентством по недропользованию Комиссии по внесению изменений, дополнений и переоформлению лицензий как совещательного органа имеет своей целью обеспечение объективного, качественного и комплексного анализа документов, связанных с внесением изменений и дополнений в лицензию на пользование недрами.

Порядок исполнения Роснедрами и его территориальными органами государственной функции по осуществлению внесения изменений и дополнений в лицензию на право пользования участком недр предусматривает регистрацию заявки на внесение изменений и дополнений; рассмотрение заявки на внесение изменений и дополнений, подготовку и направление материалов в Комиссию, осуществляющую рассмотрение материалов по внесению изменений и дополнений в лицензии на пользование недрами, а также переоформлению лицензий на пользование недрами; рассмотрение материалов на Комиссии по внесению изменений, дополнений и переоформлению лицензий и принятие решения; принятие Роснедрами или его территориальным органом решения о внесении изменений и дополнений в лицензию на пользование недрами, оформление внесения изменений и дополнений в лицензию; государственную регистрацию и выдачу изменений и дополнений в лицензию на пользование недрами. Такой порядок обеспечивает защиту прав пользователя недр на внесение изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформление лицензий.

Федеральное агентство по недропользованию, осуществляя внесение изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформление лицензий, руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, в том числе Законом Российской Федерации от 1 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах", актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами.

Закон Российской Федерации "О недрах", определяя правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивая защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр, устанавливает разрешительный режим пользования недрами, согласно части первой статьи 11 предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Пользователь недр обязан выполнять условия, установленные лицензией.

Частью третьей статьи 10 Закона Российской Федерации "О недрах" предусмотрено, что срок пользования участком недр продлевается по инициативе пользователя недр в случае необходимости завершения поисков и оценки или разработки месторождения полезных ископаемых либо выполнения ликвидационных мероприятий при условии отсутствия нарушений условий лицензии данным пользователем недр.

Пункт 52 Административного регламента определяет последовательность и сроки действия должностного лица структурного подразделения Роснедр, ответственного за лицензирование, которое после получения утвержденного протокола Комиссии по внесению изменений, дополнений и переоформлению лицензий осуществляет оформление изменений и дополнений в лицензию на пользование недрами либо готовит уведомление об отказе во внесении изменений и дополнений в лицензию на пользование недрами с указанием причин такого отказа за подписью руководителя (уполномоченного заместителя руководителя).

Совершение данных административных процедур соответствует требованиям законодательства, регулирующего отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

В соответствии с Федеральным законом "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, - это деятельность по реализации функций органа, предоставляющего государственные услуги, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации (статья 2). Стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги (пункт 8 статьи 14).

Отсутствие в административном регламенте, определяющее порядок предоставления Роснедрами государственной услуги по внесению изменений и дополнений в лицензии, установленных федеральным законодателем оснований для внесения изменений и дополнений в лицензию, не может рассматриваться как противоречие требованиям, об установлении исчерпывающего перечня оснований для отказа в предоставлении государственной услуги (критериев принятия решений), поскольку Федеральное агентство по недропользованию рассматривает по существу поступившие заявочные материалы и по основаниям, установленным Законом Российской Федерации "О недрах", принимает решение о внесении изменений и дополнений в лицензию на пользование недрами либо отказывает во внесении таких изменений и дополнений в лицензию.

Положением о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 293, предусмотрено, что Роснедра как федеральный орган исполнительной власти осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования, что соответствует требованиям Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", предусматривающим, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Положения пунктов 51, 52 Административного регламента предусматривают образование Комиссии по внесению изменений, дополнений и переоформлению лицензий, а также последовательность и сроки действия должностного лица структурного подразделения Роснедр, ответственного за лицензирование, по оформлению изменений и дополнений в лицензию на пользование недрами либо направлении уведомления об отказе во внесении изменений и дополнений в лицензию. Данные нормы четко определяют административные процедуры по исполнению государственной функции по внесению изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр и не являются неопределенными.

В случае несогласия пользователя недр с решением федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по оказанию государственных услуг, не вносить изменения и дополнения в лицензию он может обжаловать его в судебном порядке. ЗАО "Барит" обжаловало в порядке, установленном законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах, решение Федерального агентства по недропользованию об отказе в продлении срока действия лицензии. Несогласие с судебным решением о правильности применения тех или иных норм права при разрешении дела предполагает проверку законности и обоснованности вынесенного судебного акта, которая осуществляется в порядке, установленном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и не лишает заявителя права ссылаться в обоснование своих доводов на фактические обстоятельства, которые препятствовали ему исполнить условия лицензионного соглашения.

В силу части 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении заявления.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 194, 195, 198, 253 ГПК РФ, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

заявление закрытого акционерного общества "Барит" о признании недействующими пунктов 51, 52 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 сентября 2009 г. N 315, оставить без удовлетворения.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца после вынесения судом решения в окончательной форме.

Судья Верховного Суда

Российской Федерации

Н.С.РОМАНЕНКОВ