Государственное регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр

Государственное регулирование деятельности по организации

и проведению азартных игр

В соответствии с пунктом 8 плана мониторинга правоприменения на 2011 год ФНС России, МВД России и высшими исполнительными органами государственной власти Алтайского, Краснодарского и Приморского краев, Калининградской области проведен мониторинг правоприменительной практики по вопросу государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр в пределах действия Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ), УК РФ, КоАП РФ, Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ), постановления Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2011 г. N 1130 "О лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах" (далее - постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2011 г. N 1130), нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ с 1 июля 2009 г. в Российской Федерации деятельность по организации и проведению азартных игр разрешена исключительно на территориях игорных зон "Азов-Сити" (Краснодарский край, до 18 ноября 2011 г. также на территории Ростовской области), "Янтарная" (Калининградская область), "Приморская" (Приморский край), "Сибирская монета" (Алтайский край). Указанная деятельность может осуществляться только на основании разрешения, выдаваемого органом управления игорной зоной, являющимся уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположена игорная зона.

Соответствующие акты Правительства Российской Федерации о создании указанных игорных зон были приняты.

Однако по состоянию на 1 декабря 2011 г. начали свою деятельность только 2 игорные зоны - "Азов-Сити" на территории Краснодарского края и "Приморье" на территории Приморского края. На территории игорной зоны "Азов-Сити" осуществляют деятельность по организации и проведению азартных игр 2 юридических лица - ООО "Роял Тайм" (разрешение от 25 августа 2010 г. N 03-1, выданное органом управления игорной зоной - Управлением экономики и целевых программ Краснодарского края) и ООО "Шамбала" (разрешение от 29 сентября 2010 г. N 03-2, выданное органом управления игорной зоной - Управлением экономики и целевых программ Краснодарского края).

На территории игорной зоны "Приморье" осуществляет деятельность одно юридическое лицо - ООО "Первая игровая компания Востока" (разрешение от 6 октября 2011 г. N 05-1, выданное органом управления игорной зоной - Управлением по развитию туристско-рекреационной особой экономической и игорной зон Приморского края).

На ситуацию по созданию игорных зон повлияли изменения, внесенные в Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ Федеральным законом от 3 ноября 2010 г. N 281-ФЗ "О внесении изменений в статью 9 Федерального закона "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", которыми Ростовская область исключена из субъектов Российской Федерации, на территории которых создается игорная зона. Кроме того, отменен ранее установленный запрет ликвидировать созданную игорную зону раньше чем по истечении 10 лет с момента ее создания.

Юридические лица не заинтересованы инвестировать денежные средства в строительство зданий, строений, сооружений на территориях игорных зон, рискуя понести убытки и не имея при этом законодательной гарантии на функционирование в дальнейшем игорных зон и запрета на ликвидацию созданных игорных зон в течение определенного времени.

В большинстве случаев, установленных Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ, приняты необходимые нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации (7 постановлений Правительства Российской Федерации) и уполномоченного федерального органа исполнительной власти (2 приказа Минфина России).

Вместе с тем при анализе информации по показателю наличия нормативных правовых актов, необходимость которых предусмотрена Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ (подпункт "б" пункта 8 методики), установлено, что до настоящего времени не реализованы 2 его положения (приложение N 15).

В ходе мониторинга в нормативных правовых актах, регулирующих указанные отношения, коррупциогенные факторы не выявлены.

При изучении практики переоформления лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах, расположенных на территориях субъекта Российской Федерации, законодательством которого осуществление такой деятельности на его территории запрещено, по показателю, предусмотренному подпунктом "а" пункта 10 методики, выявлено наличие противоречий между нормативными правовыми актами общего характера и нормативными правовыми актами специального характера, регулирующими однородные отношения.

В соответствии со статьей 14 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ с 1 июля 2009 г. вне игорных зон может быть организована исключительно деятельность по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах на основании лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2011 г. N 1130 лицензирование данной деятельности осуществляет ФНС России. В настоящее время лицензию ФНС России на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах имеют 19 юридических лиц.

Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право установить запрет деятельности по организации и проведению азартных игр на территории субъекта Российской Федерации без ограничения срока действия таких запретов. По данным ФНС России, такие решения о запрете азартных игр приняло 45 процентов субъектов Российской Федерации.

На практике ФНС России осуществляет переоформление лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, законодательством которого осуществление указанной деятельности на его территории запрещено.

Переоформление лицензий, в том числе в случае добавления новых адресов в лицензию, осуществляется ФНС России в соответствии с требованиями Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ и постановления Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2011 г. N 1130, в которых установлены конкретные лицензионные требования к соискателю лицензии и лицензиату и основания для отказа в предоставлении лицензии. В соответствии с указанными актами наличие решения о запрете на территории субъекта Российской Федерации деятельности по организации и проведению азартных игр не является основанием для отказа в переоформлении лицензии или возврата документов без рассмотрения.

Для обеспечения соблюдения запрета деятельности по организации и проведению азартных игр на территории субъекта Российской Федерации, установленного органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ, необходимо поручить Минфину России разработать проект федерального закона, предусматривающий внесение изменений в законодательство Российской Федерации о лицензировании в части установления возврата документов без рассмотрения заявителю при наличии решения субъекта Российской Федерации о запрете на его территории деятельности по организации и проведению азартных игр.

При анализе правоприменительной практики по показателям, установленным пунктами 8 - 10 методики, выявлена проблема применения положений Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ в части соблюдения запрета на использование информационно-телекоммуникационных сетей в деятельности по организации и проведению азартных игр.

В соответствии с частью 3 статьи 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ деятельность по организации и проведению азартных игр с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть "Интернет"), а также средств связи, включая подвижную связь, запрещена.

Указанный запрет должен распространяться на деятельность, направленную на заключение основанных на риске соглашений о выигрыше с участниками азартных игр и (или) на организацию заключения таких соглашений между двумя или несколькими участниками азартной игры (пункт 6 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ).

Вместе с тем на практике указанной деятельностью считается также обмен информацией, например, по вопросу учета общей суммы ставок, определения суммы выигрыша, который осуществляется между кассой букмекерской конторы (тотализатора) и обособленными пунктами приема ставок букмекерской конторы (тотализатора) посредством информационно-телекоммуникационных сетей и средств связи.

Указанные действия букмекерской конторы (тотализатора) непосредственно не направлены на заключение соглашений о выигрыше с участниками азартных игр и (или) организацию заключения таких соглашений между участниками азартной игры.

С учетом сложившейся правоприменительной практики необходимо поручить Минфину России и ФНС России внести предложения об уточнении сферы действия запретов на использование информационно-телекоммуникационных сетей и средств связи в деятельности игорных заведений.

При анализе положений Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ по показателю, установленному подпунктом "з" пункта 8 методики, выявлена коллизия норм права.

Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ с 3 ноября 2011 г. установил бессрочное действие лицензий, что повлекло за собой правовую коллизию относительно срока банковской гарантии.

В соответствии с частью 10 статьи 6 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах допускается только при наличии у организатора азартных игр в букмекерской конторе или тотализаторе банковской гарантии исполнения обязательств перед участниками азартных игр, срок действия которой равен сроку действия имеющейся у организатора азартных игр лицензии на осуществление указанной деятельности.

Вместе с тем согласно статье 432 ГК РФ гарантийное обязательство без указания срока его действия следует считать невозникшим.

Таким образом, со дня вступления в силу Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ, установившего бессрочность действия лицензий (с 3 ноября 2011 г.), получить бессрочную банковскую гарантию исполнения обязательств перед участниками азартных игр для организаторов азартных игр не представляется возможным.

Справочно: В связи с этим Правительством Российской Федерации разработан проект федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ в части изменения срока, на который выдается банковская гарантия, в связи с установлением бессрочного действия лицензий (N 59315-6), который 3 июля 2012 г. принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении.

С 6 августа 2011 г. Федеральным законом от 20 июля 2011 г. N 250-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" введена дифференцированная уголовная и административная ответственность за незаконную организацию и проведение азартных игр с использованием игрового оборудования вне игорной зоны либо с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети "Интернет", средств связи, а также подвижной связи.

Уголовная ответственность за незаконную организацию и проведение азартных игр, предусмотренная статьей 171.2 УК РФ, наступает только в случае, если указанные действия сопряжены с извлечением дохода в крупном и особо крупном размерах.

Согласно примечанию к статье 169 УК РФ применительно к статье 171.2 УК РФ доходом в крупном размере признается доход в сумме, превышающей 1 миллион 500 тысяч рублей, в особо крупном размере - 6 миллионов рублей.

Вместе с тем на практике доказывание извлечения от незаконной организации и проведения азартных игр дохода в установленных в настоящее время крупном и особо крупном размерах осложнено, поскольку эта деятельность незаконна и финансовая документация организаторами азартных игр не ведется. В связи с чем доказать образование одномоментно указанного размера дохода от преступной деятельности не представляется возможным. Специфика данного преступления заключается в том, что, как правило, доход в указанном размере извлекается организаторами в результате накопления выручек, полученных за определенный период времени, который может быть выражен в днях или месяцах в зависимости от места осуществления деятельности.

При анализе информации по показателю количества и характера зафиксированных правонарушений, а также количества случаев привлечения виновных лиц к ответственности (подпункт "т" пункта 8 методики) с 6 августа 2011 г., по сведениям МВД России, возбуждено 7 уголовных дел на основании материалов, полученных подразделениями экономической безопасности и противодействия коррупции органов внутренних дел, итоговые решения по которым до настоящего времени не приняты.

Для обеспечения привлечения к уголовной ответственности за незаконную организацию и проведение азартных игр необходимо поручить МВД России, Минфину России, ФНС России с участием Следственного комитета Российской Федерации разработать проект федерального закона о внесении изменений в УК РФ в части пересмотра квалифицирующего признака за незаконные организацию и проведение азартных игр.

При рассмотрении указанной сферы по показателям, предусмотренным методикой, в ходе мониторинга правоприменения иные системные проблемы, требующие корректировки законодательства Российской Федерации, не выявлены.