1. Общее описание рассматриваемого регулирования

1.1. Нормативным актом утверждены Положение об организации работы по подготовке и аттестации специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Положение-1) и Положение об организации обучения и проверки знаний рабочих организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Положение-2).

Как указано в пункте 1 Положения-1, данное Положение разработано в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - закон N 116-ФЗ), Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - закон N 35), Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (далее - закон N 117-ФЗ), Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (далее - закон N 170-ФЗ), постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2005 г. N 303 "О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации" (далее - постановление N 303), постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 1997 г. N 240 "Об утверждении перечня должностей работников объектов использования атомной энергии, которые должны получать разрешения Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на право ведения работ в области использования атомной энергии", постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" (далее - постановление N 401).

Анализ приведенных в перечне нормативных актов не подтверждает полномочия Ростехнадзора по установлению единых, фактически межотраслевых, правил организации работы по подготовке и аттестации специалистов в области промышленной безопасности, а также по проведению такой аттестации.

Закон N 116-ФЗ предусматривает обязанность организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности, а также обязанность со стороны работников проходить подготовку и аттестацию в области промышленной безопасности. За выдачу работнику аттестата в области промышленной безопасности уплачивается государственная пошлина (части 1, 2 статьи 9).

Установленными законом N 117-ФЗ нормами не предусматривается регулирование вопросов аттестации и обучения специалистов, то есть указанные вопросы не являются предметом регулирования закона N 117-ФЗ.

В соответствии с нормами части 2 статьи 21 закона N 35-ФЗ Правительство Российской Федерации или уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти осуществляют утверждение единых аттестационных требований к лицам, осуществляющим профессиональную деятельность, связанную с оперативно-диспетчерским управлением в электроэнергетике, и проведение их аттестации. Во исполнение части 2 статьи 21 закона N 35-ФЗ издан приказ Минпромэнерго России от 20 июля 2006 г. N 164 "Об аттестации лиц, осуществляющих профессиональную деятельность, связанную с оперативно-диспетчерским управлением в электроэнергетике".

В соответствии со статьей 10 закона N 170-ФЗ к числу полномочий федеральных органов исполнительной власти отнесена деятельность по обучению специалистов в области использования атомной энергии, в том числе подготовка специалистов с использованием ядерных установок, радиационных источников, ядерных материалов и радиоактивных веществ. При этом необходимо подчеркнуть, что применительно к объектам электроэнергетики и атомной энергии федеральными законами устанавливается требование проведения аттестации только специалистов определенных профессий, для которых знание в сфере безопасности является критичным: специалистов, чья деятельность связана с оперативно-диспетчерским управлением в электроэнергетике, а также с использованием ядерных установок, радиационных источников, ядерных материалов и радиоактивных веществ.

Таким образом, согласно действующему законодательству, полномочия федеральных органов исполнительной власти ограничиваются утверждением правил аттестации и проведением аттестации в отдельных отраслях и применительно к работникам в определенных сферах деятельности. Данный вывод подтверждается положениями подзаконных нормативных актов.

Прямое указание на соответствующие полномочия Ростехнадзора содержится только в пункте 17 постановления N 303, где Ростехнадзор указан как федеральный орган исполнительной власти, который организует и контролирует подготовку и аттестацию специалистов в области обеспечения химической безопасности.

В соответствии с постановлением N 401 Ростехнадзор определен в качестве уполномоченного органа в области промышленной безопасности (органа федерального государственного надзора в области промышленной безопасности). При этом в перечне полномочий в установленной сфере деятельности отсутствует упоминание полномочий по установлению общего порядка организации работы по подготовке и аттестации специалистов организаций, поднадзорных Ростехнадзору. Одновременно пунктом 7 постановления N 401 установлено, что при осуществлении нормативного правового регулирования в установленной сфере деятельности Ростехнадзор не вправе устанавливать ограничения на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрена Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Таким образом, установление единых требований к подготовке и проведению аттестации специалистов всех без исключения поднадзорных организаций выходит за пределы установленных полномочий Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Точно так же в полномочия Ростехнадзора не входит организация обучения и проверки знаний специалистов всех поднадзорных организаций. Для принятия Положения-2 отсутствует какое-либо нормативное основание. Указание на социальную значимость обеспечения состояния защищенности жизненно важных интересов личности и общества от внутренних угроз, связанных с обеспечением промышленной, энергетической безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, не является нормативным и не может рассматриваться как достаточное основание для принятия нормативного акта.

1.2. В целях подготовки настоящего заключения об экспертизе нормативного акта требуется дополнительно обратить внимание на следующее.

Руководители поднадзорных Ростехнадзору организаций, в том числе эксплуатирующих опасные производственные объекты (далее - ОПО), как выгодоприобретатели, заинтересованы иметь высококвалифицированный персонал среди прочего в целях недопущения аварий и несчастных случаев на эксплуатируемых объектах, ввиду нанесения подобными инцидентами значительного ущерба хозяйственной деятельности.

Согласно информации, представленной в годовом отчете о деятельности Ростехнадзора в 2011 г. (далее - отчет Ростехнадзора), на протяжении 12 месяцев 2011 года на поднадзорных ОПО нефтегазодобывающей промышленности и объектах геологоразведки произошло 14 аварий, что на одну аварию меньше, чем в 2010 г. При этом полный ущерб от таких аварий составил 402,8 млн. рублей. На поднадзорных ОПО нефтеперерабатывающей, нефтехимической промышленности и объектах нефтепродуктообеспечения произошло 20 аварий, что на четыре аварии больше, чем за тот же период 2010 г. При этом полный ущерб от таких аварий составил более 1 млрд. рублей.

На основе анализа годовых отчетов Ростехнадзора в период с 2005 по 2011 годы, можно сделать вывод, что количество несчастных случаев со смертельным исходом и аварий сократилось (Таблица N 1, Диаграмма N 1).