2. Нормативно-правовая и организационная основа системы обеспечения доступности объектов социальной инфраструктуры и услуг для инвалидов и других маломобильных групп населения

Конвенцией ООН "О правах инвалидов" определены два принципиальных подхода к созданию доступной среды жизнедеятельности.

Первый определен как принцип "универсального дизайна", который предусматривает "дизайн предметов, обстановок, программ и услуг, призванный сделать их в максимально возможной степени пригодными к использованию для всех людей". Пользуясь российской терминологией, именно в этом случае можно говорить о создании безбарьерной среды, когда необходимо обеспечить беспрепятственный доступ к объектам и услугам всем гражданам независимо от имеющихся ограничений жизнедеятельности. В полной мере исполнить требования "универсального дизайна" возможно в отношении объектов нового строительства (реконструкции, капитального ремонта), а также производства новых товаров и услуг. Важно помнить, что "универсальный дизайн не исключает использование ассистивных устройств для конкретных групп инвалидов, где это необходимо". То есть "универсальность" и "безбарьерность" могут быть обеспечены и путем применения вспомогательных устройств и технологий (и помощников).

Второй принцип трактуется Конвенцией ООН "О правах инвалидов" как "разумное приспособление", или "внесение, когда это нужно в конкретном случае, необходимых и подходящих модификаций и коррективов, не становящихся несоразмерным и неоправданным бременем" для общества в целях обеспечения реализации инвалидами наравне с другими всех прав человека и основных свобод. В российской версии аналогом этого подхода представляется понятие "адаптивная" или "адаптированная" среда жизнедеятельности, когда речь идет о разумном, с точки зрения соизмерения необходимости и возможности, приспособлении окружающей обстановки под нужды инвалида, но с обязательным учетом, с одной стороны, его потребностей и, с другой стороны, имеющихся организационных, технических и финансовых возможностей их удовлетворения. Именно этот подход наиболее приемлем в решении проблем обеспечения доступа к действующим, введенным в действие ранее утверждения соответствующих нормативов объектам и услугам. Основой для определения приоритетов в формировании доступной среды (в данном случае "адаптивной" среды) должны стать:

- во-первых, результаты изучения потребностей инвалидов (в частности, в получении реабилитационных и иных социальных услуг и их доступности) с объективной оценкой этих потребностей специалистами;

- во-вторых, имеющиеся организационные, технические и финансовые ресурсы (например, планируемые на ближайшее время ремонтные работы на объекте и предусмотренные для этого средства).

Адаптация объектов социальной инфраструктуры и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других МГН может достигаться двумя путями:

- архитектурно-планировочными решениями и соответствующими ремонтно-строительными работами;

- организационными решениями вопросов предоставления соответствующих социально значимых услуг.

Согласно СП 31-102-99 (актуализированному в 2009 году) "Требования доступности общественных зданий и сооружений для инвалидов и других маломобильных групп населения" и СП 35-103-2001 "Общественные здания и сооружения, доступные инвалидам": "проектно-организационные мероприятия должны быть направлены не на доступность здания инвалидам как самоцель, а на беспрепятственное получение ими требуемой услуги. Если формальная доступность здания достигается планировочными и инженерными средствами, то доступность получения услуги зависит и от организационных мероприятий". Таким образом, выполнение статьи 15 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" может осуществляться как путем проектирования, приспособления зданий для доступа инвалида к услуге, так и путем "доставки" услуги к инвалиду (на дом, в места отдыха и другие доступные для него зоны). Выбор варианта определяется местными органами власти, исходя из социальных задач и финансовых возможностей региона.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области социальной защиты и социальной поддержки инвалидов согласно статье 4 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" имеют право:

- участия в реализации государственной политики в отношении инвалидов на территориях субъектов Российской Федерации;

- принятия в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации;

- участия в определении приоритетов в осуществлении социальной политики в отношении инвалидов на территориях субъектов Российской Федерации с учетом уровня социально-экономического развития этих территорий;

- разработки, утверждения и реализации региональных программ в области социальной защиты инвалидов в целях обеспечения им равных возможностей и социальной интеграции в общество, а также право осуществления контроля за их реализацией;

- осуществления обмена с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти информацией о социальной защите инвалидов и об оказании им социальной поддержки;

- предоставления дополнительных мер социальной поддержки инвалидам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

Исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления и организации независимо от организационно-правовых форм создают условия для беспрепятственного доступа инвалидов и других МГН к объектам социальной и инженерной инфраструктур и для беспрепятственного пользования транспортом общего пользования, средствами связи и информации.

При этом порядок реализации требований доступности для инвалидов и других МГН к объектам социальной инфраструктуры имеет принципиально различные организационные решения:

1. В отношении новых объектов, вводимых в результате строительства (в том числе реконструкции, капитального ремонта);

2. В отношении существующих и не предполагаемых к реконструкции объектов.

В первом случае действует четко регламентированный порядок разработки, согласования, утверждения и реализации проектной документации для строительства объектов социальной инфраструктуры на территории Российской Федерации. Этот порядок определен Градостроительным кодексом Российской Федерации и системой документов в строительстве. Согласно статье 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав проектной документации объектов капитального строительства включается в том числе раздел Перечень мероприятий по обеспечению доступа инвалидов к объектам здравоохранения, образования, культуры, отдыха, спорта и иным объектам социально-культурного и коммунально-бытового назначения, объектам транспорта, торговли, общественного питания, объектам делового, административного, финансового, религиозного назначения, объектам жилищного фонда (подпункт 10 пункта 12). Проектная документация на строительство (реконструкцию) объектов социальной инфраструктуры содержит специальный раздел проекта с пояснительной запиской "Основные решения по обеспечению условий жизнедеятельности инвалидов". В этом случае должен быть обеспечен принцип "универсального дизайна".

Второй путь определяет последовательность работ по созданию для инвалидов условий доступности к существующим и не предполагаемым к реконструкции объектам социальной инфраструктуры. В данном случае чаще всего применяется принцип "разумного приспособления" - адаптации объектов для обеспечения доступности инвалидам и другим МГН. Согласно пункту 6 Постановления Госстроя России и Минтруда России от 22.12.1999 N 74/51, утвердившего РДС 35-201-99 "Порядок реализации требований доступности для инвалидов к объектам социальной инфраструктуры", последовательность работ в этом случае определяется в целевых программах формирования доступной для инвалидов среды жизнедеятельности, которые разрабатываются во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 07.12.1996 N 1449 "О мерах по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры", с участием органов архитектуры и градостроительства, а также других заинтересованных органов (здравоохранения, культуры, образования и др.) на основе реальных сложившихся социальных и градостроительных условий и исходя из учета мнений общественных объединений инвалидов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.03.2011 N 175 "О государственной программе Российской Федерации "Доступная среда" на 2011 - 2015 годы" (п. 7) рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации "разработать программы субъектов Российской Федерации, направленные на обеспечение доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других МГН, с учетом положений Программы".

Согласно основным положениям Государственной программы необходимо решение следующих основных задач:

- оценка состояния доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других МГН;

- реализация системных мер, направленных на обеспечение доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других МГН;

- совершенствование системы реабилитации инвалидов и повышение эффективности реабилитационных услуг.

В составе целевых показателей (индикаторов) Государственной программы показатель: "доля доступных для инвалидов и других МГН приоритетных объектов социальной, транспортной, инженерной инфраструктуры в общем количестве приоритетных объектов".

С целью реализации на территориях субъектов Российской Федерации государственной политики в отношении инвалидов в части создания им условий для беспрепятственного доступа к объектам социальной, транспортной, инженерной инфраструктуры, средствам информации и связи органы власти субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 4 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" разрабатывают, утверждают и обеспечивают исполнение нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность по указанным направлениям на соответствующей территории, в том числе территориальных и ведомственных программ и планов, направленных на обеспечение доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других МГН.

Важным инструментом достижения обозначенных Государственной программой и программами субъектов Российской Федерации целей, эффективного решения поставленных задач является наличие оперативной и объективной информации о состоянии доступности приоритетных объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности инвалидов и других МГН, а также о реализации мер, направленных на повышение уровня их доступности.

Основой для разработки адресных программ и планов либо соответствующими плановыми мероприятиями могут стать мероприятия по определению состояния доступности и систематизации объектов социальной инфраструктуры и услуг - их паспортизация, их адаптация с учетом потребностей инвалидов и других МГН.

Исполнителями указанных мероприятий являются органы власти (территориальные и отраслевые) согласно предмету ведения и подведомственные организации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.12.1996 N 1449 "О мерах по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры" (п. 8) рекомендовано органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации "возложить на территориальные органы социальной защиты населения координацию работ по обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к информации и объектам социальной инфраструктуры, а также контроль за выполнением нормативных требований в части обеспечения доступа инвалидов к средствам общественного пассажирского транспорта, связи и информации, строящимся и реконструируемым объектам социальной инфраструктуры".

Кроме того, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, согласно Федеральному закону от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (подпункт 24 пункта 2 статьи 26.2) относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. В порядке реализации этих полномочий органы социальной защиты населения субъектов Российской Федерации оказывают социальную поддержку инвалидам, детям-инвалидам, пожилым и иным гражданам, нуждающимся в социальной защите, в том числе в реализации их права за доступ к объектам социальной инфраструктуры и услугам в приоритетных сферах жизнедеятельности.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации размещают информацию о состоянии доступности объектов и услуг в рамках своей компетенции в приоритетных сферах жизнедеятельности в доступных для инвалидов источниках информации, в том числе в сети "Интернет".

Органы социальной защиты населения в предлагаемой методике оказывают методическую помощь органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе по сбору информации о состоянии доступности объектов и услуг в приоритетных сферах жизнедеятельности.