57. Законодательный акт, в который могут вноситься изменения

Изменения всегда вносятся только в основной законодательный акт. Вносить изменения в основной законодательный акт путем внесения изменений в изменяющий его законодательный акт недопустимо.

КОММЕНТАРИЙ

Одной из наиболее сложных проблем, с которой постоянно приходится сталкиваться, является внесение изменений в ненадлежащий законодательный акт (в частности, не в основной законодательный акт, а в законодательный акт, его изменяющий), что создает трудности при применении законодательства.

Например, был принят Федеральный закон от 5 февраля 1997 года N 26-ФЗ "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1997 год". В следующем году был принят Федеральный закон от 8 января 1998 года N 9-ФЗ "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 год" (вступил в силу с 1 января 1998 года), которым (статья 2) были внесены изменения в Федеральный закон от 5 февраля 1997 года N 26-ФЗ. В 1999 году был принят Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 59-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 год" (вступил в силу с 6 апреля 1999 года), который внес изменения в статью 2 закона N 9-ФЗ. В результате формально Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 59-ФЗ были внесены изменения в Федеральный закон от 8 января 1998 года N 9-ФЗ, но фактически изменения касались Федерального закона от 5 февраля 1997 года N 26-ФЗ. Иными словами, изменения в один федеральный закон вносились путем внесения изменений в другой федеральный закон.

Другой пример касается Федерального закона от 5 августа 2000 года N 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" (вступил в силу с 1 января 2001 года), в котором содержится несколько статей с изменениями в отдельные законодательные акты и в который Федеральным законом от 24 марта 2001 года N 33-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" (вступил в силу 27 апреля 2001 года) опять же были внесены изменения, то есть изменения в изменения. Непосредственно в Федеральный закон от 10 января 1996 года N 6-ФЗ "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации" изменения внесены не были.

Еще один пример часто встречающейся ошибки. Федеральным законом от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (вступил в силу с 3 декабря 2002 года) помимо прочего было внесено изменение в статью 48 Гражданского кодекса Российской Федерации, в которой были исключены слова "в том числе дочерние предприятия". При подготовке очередных изменений в Федеральный закон от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ (после 14 декабря 2002 года) законодатель принял решение восстановить исключенные в 2002 году из Гражданского кодекса Российской Федерации слова, исключив исключение. Такое решение некорректно, так как никогда не приведет к необходимому для законодателя результату. В данном случае восстановить исключенные ранее слова можно только одним способом: вновь дополнить ими ту же самую структурную единицу части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, то есть внести изменение не в изменяющий, а в основной законодательный акт.

В связи с внесением изменений в ненадлежащий законодательный акт возникает масса вопросов у правоприменителя, а также у субъектов права законодательной инициативы как относительно точности текста основного законодательного акта, так и относительно корректности оформления перечня источников официального опубликования при дальнейшем внесении изменений в основной законодательный акт.

Содержание статей о внесении изменений в иные законодательные акты не остается в том законодательном акте, которым они приняты. Со дня вступления в силу данного законодательного акта это содержание, так сказать, уходит в основной законодательный акт, изменяя, дополняя, излагая в новой редакции его структурные единицы. Поэтому после вступления в силу статей о внесении изменений в иные законодательные акты какая-либо их правка является формально бессмысленной. Такие изменения останутся в изменяющем законодательном акте и никогда не попадут в основной законодательный акт, поскольку один и тот же нормативный правовой акт не может вступать в силу несколько раз.

Однако в настоящее время широко распространенной является практика внесения изменений в основной законодательный акт путем внесения изменений в изменяющий его акт, но до дня вступления в силу изменяющего акта.

Правило настоящего пункта должно соблюдаться всегда, независимо от того, вступили или не вступили в силу те или иные изменения. Если изменения еще не вступили в силу, то их следует исключить, а новое (нужное) изменение внести напрямую в основной законодательный акт.

Иногда законодательный акт "О внесении изменений в ..." содержит не только статьи о внесении изменений в иные законодательные акты, но и статьи, которые устанавливают порядок применения положений измененных законодательных актов. Так, например, Федеральный закон от 9 апреля 2007 года N 43-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" помимо статьи, вносящей изменения, имеет статью 2 следующего содержания:

"Финансирование расходов, предусмотренных абзацем четвертым пункта 1 статьи 11 и подпунктами 1 и 2 пункта 1 статьи 18 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (в редакции настоящего Федерального закона), осуществляется за счет средств федерального бюджета в соответствии со статьей 6 указанного Федерального закона.".

Содержание этой статьи останется в Федеральном законе от 9 апреля 2007 года N 43-ФЗ и со дня его вступления в силу не перейдет в другой законодательный акт. Поэтому при необходимости изменения положений, содержащихся в такой статье, можно вносить изменения в нее как до, так и после вступления в силу Федерального закона N 43-ФЗ.

Возможно изменить дату вступления в силу законодательного акта до ее наступления. Например, в рассматриваемом Федеральном законе имеется статья 3 следующего содержания:

"Настоящий Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2008 года.".

До наступления этой даты возможна ее корректировка, но она должна быть произведена до 1 января 2008 года, и дата должна быть более поздней, например, "...с 1 марта 2008 года".