III. Основные направления создания и развития механизма осуществления общественного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий

III. Основные направления создания и развития механизма

осуществления общественного контроля за деятельностью

субъектов естественных монополий

В целях создания механизма осуществления общественного контроля и обязательного обеспечения учета мнения потребителей при принятии решений об установлении тарифов на товары и услуги субъектов естественных монополий разработан план мероприятий ("дорожная карта") по созданию и развитию механизмов общественного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий с участием потребителей (далее - план), который предусматривает принятие ряда нормативных актов, способствующих внедрению соответствующих стандартов, подходов и принципов.

План разработан на 2013 - 2014 годы, в течение которых должны быть созданы и внедрены основные стандарты, реализованы на практике подходы и принципы, проанализирован опыт практического функционирования указанного выше механизма, представлены предложения по дальнейшему их совершенствованию.

В целях реализации плана под обязательным учетом мнения потребителей понимается необходимость на всех стадиях рассмотрения инвестиционных программ субъектов естественных монополий и принятия решений по тарифам получать мнения соответствующих советов потребителей, предоставлять развернутые обоснованные письменные ответы на них с указанием причин несогласия, обеспечивать для представителей таких советов полноту доступа к информации, раскрытие которой предписано законодательством Российской Федерации, обеспечивать открытость и публичность указанного взаимодействия.

Реализация положений плана предусматривает:

внесение изменений в положения (при необходимости в действующий состав) о Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса, воспроизводства минерально-сырьевой базы и повышения энергетической эффективности экономики, Правительственной комиссии по транспорту, Правительственной комиссии по связи, Правительственной комиссии по вопросам развития электроэнергетики, Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции в части осуществления общественного контроля за инвестиционными программами, тарифами и деятельностью субъектов естественных монополий, включая рассмотрение разногласий со стороны советов потребителей и заинтересованных федеральных органов исполнительной власти;

возможность создания в рамках деятельности Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции подкомиссии по деятельности естественных монополий;

создание совета потребителей по естественным монополиям для открытого акционерного общества "Российские железные дороги", федерального государственного унитарного предприятия "Росморпорт", федерального государственного унитарного предприятия "Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации", открытого акционерного общества "Газпром", открытого акционерного общества "Холдинг межрегиональных распределительных сетевых компаний", открытого акционерного общества "Акционерная компания по транспорту нефти "Транснефть", федерального государственного унитарного предприятия "Почта России", открытого акционерного общества междугородной и международной электрической связи "Ростелеком", а также их дочерних и зависимых обществ при Правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса, воспроизводства минерально-сырьевой базы и повышения энергетической эффективности экономики, Правительственной комиссии по транспорту, Правительственной комиссии по связи, Правительственной комиссии по вопросам развития электроэнергетики (далее - отраслевые правительственные комиссии);

подготовку предложений по созданию межотраслевого совета потребителей на региональном уровне при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов), в том числе по формированию и реализации инвестиционных программ субъектов естественных монополий;

создание инвестиционного комитета при совете директоров субъектов естественных монополий с государственным участием (в случае, если не создан в настоящее время);

включение представителей совета потребителей при отраслевой правительственной комиссии в инвестиционный комитет при совете директоров соответствующего субъекта естественной монополии или аналогичном органе;

необходимость назначения председателями указанных инвестиционных комитетов лиц из числа независимых членов советов директоров с отсутствием конфликта интересов и высокой экспертной и общественной репутацией;

рассмотрение федеральными органами исполнительной власти инвестиционных программ субъектов естественных монополий с участием представителей заинтересованных федеральных органов исполнительной власти. При необходимости возможно создание по инициативе соответствующего федерального органа исполнительной власти межведомственного коллегиального органа по вопросам формирования и контроля за реализацией инвестиционных программ субъектов естественных монополий;

разработку и внедрение ключевых показателей эффективности работы рассматриваемых механизмов общественного контроля, включая эффективность работы советов потребителей на федеральном и региональном уровнях, а также реализацию инвестиционных программ субъектов естественных монополий;

разработку федеральными органами исполнительной власти с участием субъектов естественных монополий с последующим внедрением субъектами естественных монополий корпоративного стандарта работы с потребителями в целях повышения прозрачности и увеличения качества услуг, оказываемых потребителям;

разработку федеральными органами исполнительной власти с участием субъектов естественных монополий с последующим внедрением субъектами естественных монополий стандартов представления информации в части результатов технологического и ценового аудита нормативных расценок типовых инженерных решений, представления тарифных заявок, хода и результатов реализации инвестиционных программ;

участие представителей советов потребителей и Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации в работе Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции в подготовке и рассмотрении ежегодного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в части указываемых в нем инвестиционных объектов и тарифов на товары и услуги субъектов естественных монополий, а также в сравнении фактически установленных тарифов и принятых инвестиционных программ с указанным прогнозом;

распространение новых механизмов общественного контроля на федеральном уровне на начальном этапе в таких субъектах естественных монополий, как открытое акционерное общество "Российские железные дороги", федеральное государственное унитарное предприятие "Росморпорт", федеральное государственное унитарное предприятие "Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации", открытое акционерное общество "Газпром", открытое акционерное общество "Холдинг межрегиональных распределительных сетевых компаний", открытое акционерное общество "Акционерная компания по транспорту нефти "Транснефть", федеральное государственное унитарное предприятие "Почта России", открытое акционерное общество междугородной и международной электрической связи "Ростелеком", а также в их дочерних и зависимых обществах. На региональном уровне предоставить межотраслевым советам потребителей право выбора объектов для общественного контроля из числа субъектов естественных монополий по следующим сферам деятельности:

услуги по передаче электрической энергии;

услуги по передаче тепловой энергии;

водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных систем, систем коммунальной инфраструктуры;

транспортировка газа по трубопроводам;

железнодорожные перевозки;

услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи.

Ключевым аспектом развития общественного контроля является полная информационная открытость, понятный для потребителя формат предоставления информации и активное участие потребителей на ранней стадии формирования стратегических и инвестиционных документов субъектов естественных монополий. В рамках повышения информационной открытости и обеспечения полноты учета мнения заинтересованных сторон и участия потребителей на всех стадиях процесса следует:

расширить перечень информации, подлежащий раскрытию субъектами естественных монополий;

регламентировать процессы и порядок рассмотрения инвестиционных программ субъектов естественных монополий, предусмотрев совмещение указанного порядка с порядком установления соответствующих тарифов;

унифицировать подходы по формату предоставления информации, уровню детализации, подбору показателей для ее раскрытия;

размещать информацию субъектами естественных монополий, отнесенную к стандартам раскрытия информации, на едином информационном портале;

разработать форму паспорта инвестиционной программы, паспорта инвестиционного объекта и отчета о реализации инвестиционной программы;

разработать и внедрить стандарт технологического и ценового аудита и форму предоставления отчета о его результатах;

разработать корпоративный стандарт работы с потребителями, включая советы потребителей;

Экспертному совету при Правительстве Российской Федерации предоставлять экспертное мнение на инвестиционные программы субъектов естественных монополий на федеральном уровне в целях обеспечения его учета и повышения объективности процесса рассмотрения инвестиционных программ;

обеспечить однозначное определение заказчика каждого инвестиционного проекта, включенного в инвестиционную программу субъекта естественной монополии.

Первоочередным мероприятием по формированию институциональной среды общественного контроля является сбор, формирование и предоставление доступа к информации на едином открытом информационном ресурсе. Предусматривается функция получения обратной связи от широкой общественности по установленной форме на инвестиционные программы и инвестиционные объекты субъектов естественных монополий в рамках субъекта Российской Федерации с последующим представлением мнения общественности соответствующим советом потребителей. Указанный ресурс будет также предоставлять возможность оперативного получения всей полноты информации о каждой инвестиционной программе и соответствующем инвестиционном объекте, включая обязательное использование этого ресурса Правительством Российской Федерации, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и субъектами естественных монополий, как единственный канал для подачи инвестиционных программ на утверждение и получение соответствующей отчетности по выполнению этих инвестиционных программ.

Позиции советов потребителей, Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации и субъектов естественных монополий (в части разногласий) и решения соответствующих федеральных органов исполнительной власти, отраслевых правительственных комиссий (в части инвестиционных программ) также подлежат полному раскрытию на указанном ресурсе. Эта информация в том числе должна быть продублирована на сайтах соответствующих субъектов естественных монополий.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. N 2579-р предусмотрено мероприятие по созданию единого государственного портала по раскрытию информации субъектами естественных монополий и органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов). В рамках реализации плана мероприятий ("дорожной карты") "Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики", утвержденного указанным распоряжением, планируется автоматизировать управленческие и регуляторные процессы с одновременным открытием информации для публичного доступа.

В целях расширения практики участия представителей бизнес-сообщества в экспертизе предложений об установлении предельных уровней тарифов, помимо указанных выше, необходимо внести изменения в регламенты деятельности Федеральной службы по тарифам и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов), обеспечивающие создание и развитие современной системы взаимодействия этих служб с советами потребителей на федеральном уровне и межотраслевыми советами потребителей на региональном уровне.

Для обеспечения деятельности и независимости советов потребителей необходимо предусмотреть их формирование и участие на основании следующих ключевых принципов:

принцип полноты учета мнения (участие советов потребителей на каждом этапе формирования и реализации инвестиционной программы субъекта естественной монополии и формирования тарифа на ее товары и услуги с обязательным итоговым учетом мнения таких советов и их публичным предоставлением. При этом такое участие должно исходить из установленных общих сроков формирования и рассмотрения инвестиционных программ и тарифов субъектов естественных монополий без их существенного изменения);

принцип независимости (текущая профессиональная деятельность членов совета потребителей не должна влиять на объективность и независимость принимаемых ими решений);

принцип баланса представительства участников (обеспечение участия в совете потребителей сбалансированного представительства различных интересов):

при формировании советов потребителей на федеральном уровне при Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции и отраслевых правительственных комиссиях:

четвертая часть представительства обеспечивается участием членов Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации;

четвертая часть представительства обеспечивается участием членов (представителей) общероссийских общественных организаций (Общероссийской общественной организации "Российский союз промышленников и предпринимателей", Общероссийской общественной организации "Деловая Россия", Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Торгово-промышленной палаты Российской Федерации) при условии равного представительства от каждой указанной организации, если иное не предусмотрено настоящей Концепцией;

четвертая часть представительства обеспечивается участием членов (представителей) отраслевых некоммерческих организаций, объединяющих потребителей товаров и услуг субъектов естественных монополий;

четвертая часть представительства обеспечивается участием членов (представителей) общественных организаций и (или) организаций по защите прав потребителей;

при формировании советов потребителей на региональном уровне при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации:

треть общего числа состава советов потребителей обеспечивается участием представителей крупных потребителей товаров и услуг субъектов естественных монополий, представителей региональных отделений общероссийских общественных организаций (Общероссийской общественной организации "Российский союз промышленников и предпринимателей", Общероссийской общественной организации "Деловая Россия", Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", Торгово-промышленной палаты Российской Федерации), региональных бизнес-ассоциаций;

треть общего числа состава советов потребителей обеспечивается участием представителей общественных организаций и (или) организаций по защите прав потребителей;

треть общего числа состава советов потребителей обеспечивается участием представителей федеральных парламентских политических партий.

При формировании советов потребителей на федеральном уровне по решению отраслевой правительственной комиссии их численный состав может быть увеличен за счет пропорционального увеличения количества представителей Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации, общероссийских общественных организаций, отраслевых некоммерческих организаций, объединяющих потребителей товаров и услуг субъектов естественных монополий, общественных организаций и (или) организаций по защите прав предпринимателей. При этом отраслевая правительственная комиссия вправе самостоятельно определить, представители какой общероссийской общественной организации будут включены в состав совета потребителей от общероссийских общественных организаций.

На федеральном уровне целесообразно рассматривать мотивированные разногласия по вопросам инвестиционных программ субъектов естественных монополий и тарифных проектировок в рамках формирования прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на уровне отраслевых правительственных комиссий и Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции. При этом отраслевая правительственная комиссия принимает решение по персональному составу совета потребителей в соответствии с указанными принципами.

Представляется целесообразным в обязательном порядке в состав членов советов потребителей на региональном уровне включать уполномоченного по защите прав предпринимателей соответствующего субъекта Российской Федерации и представителя региональной общественной палаты. Кандидатуры, предполагаемые к утверждению в качестве членов совета потребителей, целесообразно утверждать законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации после их одобрения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Необходимым условием для эффективного функционирования рассматриваемых механизмов общественного контроля является участие советов потребителей в разработке и обсуждении на ранних стадиях формирования стратегических документов, которые могут определять перечень инвестиционных объектов субъектов естественных монополий, подлежащих последующему включению в инвестиционные программы субъектов естественных монополий (схемы территориального планирования, прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, рассмотрение инвестиционных проектов в федеральном автономном учреждении "Главное управление государственной экспертизы" и др.). Следует разработать регламент участия советов потребителей и Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации в разработке и обсуждении подобных стратегических документов, а также в процессе проведения технологического и ценового аудита и анализа альтернативных вариантов реализации инвестиционной программы.

Следует совершенствовать систему досудебного урегулирования споров и разногласий по вопросам установления тарифов и утверждения инвестиционных программ субъектов естественных монополий.

В целях дальнейшего совершенствования системы общественного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий с участием потребителей следует обеспечить проведение регулярного анализа эффективности работы действующих механизмов на практике как на федеральном, так и на региональном уровнях, анализ и обмен наилучшими практиками, внесение изменений в план и соответствующие нормативные правовые акты в случае необходимости.

Дальнейшее развитие государственной политики в области регулирования деятельности субъектов естественных монополий направлено в том числе:

на определение показателей надежности и качества услуг;

на определение показателей технико-экономического состояния объектов инженерно-технической инфраструктуры субъектов естественных монополий, в том числе показателей физического износа и энергетической эффективности объектов инженерно-технической инфраструктуры субъектов естественных монополий;

на утверждение стандартов качества, в том числе коммерческого обслуживания субъектами естественных монополий потребителей их услуг;

на утверждение ценовых нормативов типовых технологических решений для инвестиционных объектов субъектов естественных монополий;

на увеличение доступности инфраструктуры для создаваемых предприятий;

на дальнейшее совершенствование системы формирования инвестиционных программ, в том числе на определение порядка включения инвестиционных объектов в инвестиционные программы.

Реализация этих предложений позволит дополнительно повысить эффективность действующих механизмов общественного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий, а также будет способствовать снижению негативных экономических и социальных эффектов посредством внедрения механизма публичного регулирования деятельности субъектов естественных монополий.