I. Характеристика проблемы, на решение которой направлена Программа

Российская Федерация принадлежит к числу наиболее обеспеченных водными ресурсами стран мира. На территории страны в реках, озерах, болотах, ледниках и снежниках, а также в подземных водных объектах сосредоточено более 20 процентов мировых запасов пресной воды.

Частью водохозяйственного комплекса является мелиоративный комплекс. В мировой практике сельскохозяйственного производства комплексная мелиорация земель, включающая наряду с гидромелиорацией агролесомелиорацию, культуртехническую, биологическую мелиорацию и другие мелиоративные мероприятия, в сочетании с применением наукоемких аграрных технологий и технических средств, высокопродуктивных культур, сортов и гибридов, расчетных доз удобрений и средств защиты растений является решающим условием стабильно высокого производства сельскохозяйственной продукции. В Китае доля мелиорированных земель достигает 44,4 процента, в Индии - 35,9 процента, в США - 39,9 процента. В России даже в период подъема мелиорации доля площади мелиорированных земель в общей площади сельскохозяйственных угодий не превышала 10 процентов, в настоящее время площадь мелиорированных земель составляет 7,9 процента площади пашни.

Вместе с тем в засушливые и в избыточно влажные годы не реализуются возможности высокопродуктивных сортов сельскохозяйственных культур, интенсивных аграрных технологий и адаптивно-ландшафтных систем земледелия. В условиях глобальных изменений климата, связанных с часто повторяющимися засушливыми или переувлажненными годами, наиболее действенным средством обеспечения устойчивости сельскохозяйственного производства являются водные мелиорации - орошение и осушение земель. Однако имеющаяся сегодня в стране площадь мелиорированных земель при невысокой их продуктивности (почти полная амортизация мелиоративных систем, достигающая 70 процентов и выше, и снижение культуры земледелия) не может оказать решающего влияния на нейтрализацию риска неблагоприятных погодных условий и обеспечение населения страны продовольствием.

Социально-экономические трудности переходного периода стали причиной длительных экономических кризисов в сельском хозяйстве и его мелиоративном секторе. Уменьшилась государственная поддержка сельского хозяйства в целом, включая мелиорацию. Государство на своем балансе оставило мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения, осуществляющие межрегиональное и (или) межхозяйственное водораспределение, а мелиоративные системы общего пользования и индивидуального пользования перешли в собственность регионов и сельскохозяйственных товаропроизводителей, которые оказались не готовы их эффективно использовать. Площадь мелиорируемых сельскохозяйственных угодий сократилась с 11,5 млн. гектаров в 1990 году до 9,1 млн. гектаров в 2012 году, в том числе площадь орошаемых сельскохозяйственных угодий сократилась до 4,3 млн. гектаров, а осушаемых - до 4,8 млн. гектаров соответственно. В настоящее время значительная часть мелиорируемых земель (свыше 3,5 млн. гектаров) находится в неудовлетворительном состоянии. Свыше половины оросительных систем (2,4 млн. гектаров) нуждается в проведении работ по реконструкции и техническому перевооружению в целях повышения безопасной эксплуатации и других мероприятий. Более 70 процентов орошаемых земель, находящихся в неудовлетворительном мелиоративном состоянии, сосредоточено в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Южного и Северо-Кавказского федеральных округов.

Вследствие аномальных климатических условий в 2010 году пострадали 43 региона Российской Федерации. Из-за засухи убытки понесли более 25 тыс. хозяйств, а гибель сельскохозяйственных культур произошла на площади более 13 млн. гектаров, что составляет 29 процентов площади посевов сельскохозяйственных культур в этих регионах и 17 процентов общей посевной площади. Производство зерновых культур снизилось на 35 процентов, страна потеряла почти 15 млн. тонн зерна, 36 млн. тонн кормовых единиц и 1,9 млн. тонн (20 процентов) овощей. В то же время на орошаемых землях урожайность снизилась лишь на 10 - 12 процентов.

Нанесенный засухой ущерб свидетельствует о необходимости восстановления и дальнейшего развития мелиоративного комплекса - надежного средства противостояния аномальным проявлениям климата.

В 2010 - 2011 годах Министерством сельского хозяйства Российской Федерации была проведена инвентаризация мелиорированных земель. Инвентаризации подлежали мелиорированные земли, мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения мелиоративного назначения, расположенные на территории Российской Федерации. По итогам инвентаризации получены данные по фактическому использованию мелиорируемых земель и мелиоративных объектов, их балансовой стоимости, фактическому износу и имущественной принадлежности. Из общего объема мелиоративных объектов и систем 58,4 процента находятся в государственной собственности Российской Федерации и 34,7 процента являются бесхозяйными.

Из приведенных данных можно сделать вывод, что основная нагрузка, связанная с развитием и содержанием объектов мелиорации, лежит на федеральном бюджете.

Такое положение не способствует эффективному использованию мелиоративных объектов и заинтересованности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и сельскохозяйственных товаропроизводителей в развитии мелиорации, которая является основной инфраструктурой сельского хозяйства. Такое положение дел порождает иждивенческое отношение к развитию мелиорации со стороны отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Федеральным законом "О мелиорации земель" предусматривается, что к государственной собственности субъектов Российской Федерации относятся государственные мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения, не относящиеся к государственной собственности Российской Федерации, муниципальной собственности, а также к собственности граждан (физических лиц) и юридических лиц.

Однако во многих субъектах Российской Федерации отсутствуют мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения, находящиеся в собственности граждан (физических лиц) и юридических лиц. К таким субъектам Российской Федерации относятся Республика Алтай, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Татарстан, Республика Тыва, Чеченская Республика, Забайкальский, Краснодарский, Красноярский и Ставропольский края, а также Астраханская, Белгородская, Костромская, Курганская, Курская, Московская, Новосибирская, Саратовская, Тверская, Тюменская и Ярославская области.

В Республике Адыгея, Республике Бурятия, Чувашской Республике, Республике Коми, Республике Марий Эл, Республике Хакасия, Удмуртской Республике, Алтайском и Приморском краях, Амурской, Владимирской, Воронежской, Ивановской, Иркутской, Камчатской, Кемеровской, Липецкой, Магаданской, Нижегородской, Новгородской, Оренбургской, Орловской, Псковской, Ростовской, Рязанской, Самарской, Смоленской, Тульской и Челябинской областях, а также в Еврейской автономной области нет ни одной мелиоративной системы или отдельно расположенного гидротехнического сооружения, которые находились бы в государственной собственности субъекта Российской Федерации.

Во многих из указанных субъектов Российской Федерации сельское хозяйство составляет значительную часть регионального валового продукта.

Одной из задач, стоящих перед Министерством сельского хозяйства Российской Федерации в ближайшие годы, является создание нормативных правовых основ и экономических условий для увеличения заинтересованности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и сельскохозяйственных товаропроизводителей в развитии мелиорации, эффективном использовании объектов мелиорации и сокращении доли государственной собственности Российской Федерации в общем объеме мелиоративных объектов.

В создавшихся условиях наиболее целесообразно оказывать финансовую помощь сельскохозяйственным товаропроизводителям в виде субсидий на возмещение затрат, связанных с созданием мелиоративных систем общего и индивидуального пользования и отдельно расположенных гидротехнических сооружений.

Средства федерального бюджета предлагается направлять на реконструкцию и техническое перевооружение мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, относящихся к государственной собственности Российской Федерации, в тех субъектах Российской Федерации, в которых планируется строительство, реконструкция и техническое перевооружение мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, относящихся к государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности.

Строительство, реконструкция и техническое перевооружение мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений предлагается осуществлять на инновационной технологической основе.

В соответствии с положениями Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. N 120, и Концепции социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, основными задачами, определяющими направление развития мелиоративного комплекса, являются:

повышение конкурентоспособности, рентабельности и устойчивости сельскохозяйственного производства средствами комплексной мелиорации в условиях изменения климата и природных аномалий за счет реконструкции и строительства мелиоративных систем на инновационной технологической основе и эффективного использования природных ресурсов;

повышение урожайности и расширение посевов сельскохозяйственных культур;

проведение прикладных научных исследований и экспериментальных разработок, выполняемых по договорам на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, выполнение экспериментальных проектов, обеспечивающих выработку современных методик и механизмов нормативно-правового, технического и технологического обеспечения развития мелиоративного комплекса.

Эффект от реализации мелиоративных мероприятий в засушливые годы для экономики страны возрастает, как показывает практика, в геометрической прогрессии. Выход продукции с орошаемого гектара в 2 - 5 раз выше, чем с богарного, а производительность труда и эффективность использования природных и материально-технических ресурсов увеличиваются в 2 - 3 раза. Кроме того, статистические данные свидетельствуют о том, что на мелиорированных землях, составляющих 7,9 процента площади пашни, производится 50 процентов овощей, до 20 процентов кормов и весь рис.

Восстановление и дальнейшее развитие мелиорации будет способствовать не только увеличению валового производства продукции, но и обеспечит надежность и безопасность работы гидротехнических сооружений, а также предотвратит возможность возникновения чрезвычайных ситуаций в зоне влияния указанных сооружений.

Выполнение комплекса мелиоративных мероприятий позволит повысить продуктивность сельскохозяйственных угодий, расширить посевы сельскохозяйственных культур за счет ввода в эксплуатацию мелиорируемых земель и обеспечить устойчивость производства сельскохозяйственной продукции независимо от климатических изменений и природных аномалий.

Мировой опыт в области природопользования свидетельствует о том, что проблема развития мелиоративного комплекса является межотраслевой и межведомственной проблемой, требующей значительных объемов бюджетных средств, относится к компетенции органов государственной власти и не может быть выполнена в течение одного года.

Эффективность государственной поддержки развития мелиоративного комплекса возможна только при условии использования программно-целевого метода, в рамках которого реализуется комплексная оценка необходимости и возможности решения конкретной проблемы в соответствии с потребностями и возможностью решения общегосударственных проблем более высокого уровня иерархии.

Федеральной целевой программой "Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014 - 2020 годы" (далее - Программа) предлагается проведение комплекса взаимосвязанных технических, организационных, экологических, технологических и хозяйственных мероприятий на основе финансового, материально-технического, научного и информационного обеспечения с учетом соблюдения законодательства Российской Федерации.

Программно-целевой метод решения проблемы развития мелиоративной отрасли в системе агропромышленного комплекса позволяет при сохранении главной целевой установки обеспечить преемственность и последовательность промежуточных этапов, а также целенаправленное, строго нормированное расширение площадей мелиорированных земель до объемов, необходимых для достижения целевых индикаторов, предусмотренных Концепцией социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, и сформировать схему планирования и управления Программой.

Использование программно-целевого метода разработки и реализации Программы позволит:

обеспечить взаимосвязь всех действий финансово-экономического, организационного, государственно-административного, правового, научно-методического и технологического характера для достижения поставленных целей путем последовательного решения конкретных задач;

включить в Программу мероприятия, обеспечивающие максимально эффективное использование бюджетных средств для реализации задач и достижения ее целей.

Анализ различных вариантов развития комплекса мелиоративных мероприятий представлен в Концепции федеральной целевой программы "Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014 - 2020 годы", утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 января 2013 г. N 37-р, в соответствии с которой предложен для реализации базовый вариант.

Основными рисками в решении поставленных вопросов, связанных с использованием программно-целевого метода реализации Программы, являются:

сокращение объемов финансирования мероприятий Программы как за счет средств федерального бюджета, так и за счет средств субъектов Российской Федерации, связанное с возможными изменениями социально-экономической ситуации в стране и регионах, а также с возможными инфляционными процессами и обесцениванием финансовых средств, может привести к недостижению установленных целевых показателей и индикаторов реализации Программы по отдельным комплексным проектам;

недостаточность финансирования мероприятий Программы за счет средств сельскохозяйственных товаропроизводителей, связанная с возможным изменением финансового состояния сельскохозяйственных товаропроизводителей, вызванным сокращением производства продукции, обусловленным неблагоприятными природными и другими условиями, может привести к невозможности выполнения в полном объеме мероприятий по вводу мелиоративных систем, агролесомелиоративных, фитомелиоративных и культуртехнических мероприятий на землях сельскохозяйственных товаропроизводителей;

недостаточность финансирования мероприятий Программы за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации может привести к снижению эффективности использования субсидий, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Учитывая, что Программой предусмотрено формирование системы текущего и оперативного управления, контроля и мониторинга достижения целевых показателей, риск наступления возможных негативных последствий от реализации мероприятий Программы будет минимален.