МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С.Д. КНЯЗЕВА

Проголосовав против Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 24 сентября 2013 года N 1397-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования "Город Новодвинск" на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 1.4, частями 1 и 2 статьи 2.1, статьей 2.10 и частью 1 статьи 17.15 КоАП Российской Федерации, считаю принципиально важным воспользоваться правом, предоставленным статьей 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", и изложить мотивы своего несогласия с данным решением. При этом сразу оговорюсь, что последние связаны исключительно с вытекающей из оспариваемых законоположений возможностью привлечения к административной ответственности органов местного самоуправления.

Как известно, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации установлена административная ответственность (часть 1 статьи 2.1); юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых норм, подчиненности и других обстоятельств (часть 1 статьи 1.4). Однако о том, что из себя представляет юридическое лицо как субъект административной ответственности, данный Кодекс умалчивает, оставляя тем самым открытым вопрос о допустимости отнесения к таким субъектам органов государственной власти и органов местного самоуправления, наделенных правами юридического лица.

В научной литературе мнения по этому поводу разделились и сводятся, главным образом, к следующим основным вариантам. Во-первых, полное отрицание административной ответственности органов местного самоуправления (учитывая предмет конкретной жалобы, оставим государственные органы без специального внимания). Те, кто придерживается подобных взглядов, напоминают, что само появление - еще до принятия Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях - административной ответственности коллективных субъектов было рассчитано только на предприятия, учреждения и организации и никак не предполагало административного наказания органов публичной власти. Во-вторых, безусловное признание за всеми органами местного самоуправления (юридическими лицами) административной деликтоспособности на том основании, что законодательство об административных правонарушениях не содержит никаких исключений, которые позволяли бы считать их не подлежащими такой ответственности. В-третьих, отнесение к числу субъектов административной ответственности лишь исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований (местная администрация, ее отраслевые и территориальные органы). Правда, почему иные органы местного самоуправления (представительные, контрольные и др.) не удостоены такой "чести", как правило, умалчивается.

Конечно, наличие разногласий ученых встречается в юридической доктрине нередко и само по себе не может свидетельствовать о необходимости проверки конституционности тех законоположений, которыми они "питаются". Вместе с тем и полностью игнорировать их, особенно в тех случаях, когда речь идет об одном из наиболее распространенных видов публично-правовой ответственности, вряд ли оправданно.

Согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" основанием для принятия Конституционным Судом Российской Федерации обращения к рассмотрению является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о соответствии оспариваемого закона Конституции Российской Федерации. Думается, что применительно к оспариваемым администрацией муниципального образования "Город Новодвинск" законоположениям имеются веские причины сомневаться в упомянутом соответствии. Для того чтобы убедиться в этом, следует обратиться к ряду положений Конституции Российской Федерации, содержащихся в ее статьях 1, 4 (часть 2), 15 (часть 2), 19 (часть 1), 54 (часть 2) и 55 (часть 3).

Статья 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации устанавливает, что никто не может нести ответственности за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Во взаимосвязи с предписаниями ее статей 1, 4 (часть 2), 15 (часть 2) и 19 (часть 1), как неоднократно отмечал в своих многочисленных решениях Конституционный Суд Российской Федерации, это означает, что, закрепляя основания административной ответственности и формулируя составы административных правонарушений, законодатель должен избегать неточного, неясного и противоречивого нормативного регулирования, лишающего адресатов соответствующих запретов возможности однозначно и адекватно оценить характер своих действий (бездействия) и последствия их совершения. Иное было бы несовместимо с конституционными требованиями правового государства, верховенства закона и юридического равенства, так как не только не исключало, а, напротив, способствовало бы произвольному правоприменению и, как следствие, - необоснованному ограничению прав и свобод граждан и их объединений.

Из содержания части 1 статьи 1.4, частей 1, 2 и 3 статьи 2.1 и частей 1 и 2 статьи 2.10 КоАП Российской Федерации вытекает, что административная ответственность в случаях, предусмотренных данным Кодексом, распространяется как на физических, так и на юридических лиц. Поскольку специальное определение юридического лица как субъекта административного правонарушения в данном Кодексе отсутствует, правоприменители используют для соответствующих нужд положения Гражданского кодекса Российской Федерации, в силу которых юридическими лицами признаются организации, имеющие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечающие по своим обязательствам этим имуществом, а также способные от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные имущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (статья 48); среди юридических лиц различаются коммерческие и некоммерческие организации (статья 50), включая муниципальные учреждения (статья 120).

Если же обратиться к положениям части 7 статьи 37 и части 2 статьи 41 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", то они характеризуют органы местного самоуправления, в том числе местную администрацию, не как собственно юридические лица, а как органы, обладающие (наделенные) в соответствии с законом правами юридического лица в форме муниципального учреждения. В связи с этим неминуемо возникает вопрос: тождественны ли понятия "юридическое лицо" и "орган местного самоуправления, наделенный правами юридического лица"? И едва ли ответ на него так очевиден.

Чтобы доказать это, обратимся к некоторой аналогии. Так, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (статьи 19, 20 и др.) предусматривается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (статья 26) - возложение на избирательную комиссию муниципального образования всех полномочий территориальной избирательной комиссии, являющейся государственным органом. Но ни в первом, ни во втором случаях органы местного самоуправления (муниципальные органы) не становятся государственными органами. Соответственно, и наделение органов местного самоуправления правами юридического лица не может служить убедительным аргументом в пользу того, что естественным следствием приобретения таких прав является включение их в круг субъектов административной ответственности.

Добавим к этому, что в отличие от "классических" юридических лиц органы местного самоуправления вступают в различные правоотношения не от своего имени, а от имени соответствующего муниципального образования. Учтем также и то, что, даже будучи наделенными правами юридического лица, они не занимаются предпринимательством и участвуют в гражданском обороте лишь в целях создания необходимых материальных, имущественных и иных условий для осуществления своих публичных полномочий.

При таких обстоятельствах механическое распространение на них статуса юридического лица, не рассчитанного в соответствии с пунктом 1 статьи 2 ГК Российской Федерации на регулирование публично-властных отношений, выглядит далеко не бесспорным. По крайней мере, в случаях, когда речь идет о нарушениях в публично-правовой сфере (как это и имело место в деле заявителя), использование применительно к органам местного самоуправления конструкции юридического лица, по сути, приводит к тому, что за действия (бездействие), имевшие место со стороны субъекта публичной власти, ответственность возлагается на участника гражданского оборота.

Все это не позволяет с уверенностью утверждать, что "эксплуатация" административно-деликтным законодательством заимствованного из Гражданского кодекса Российской Федерации понятия юридического лица в полной мере отвечает конституционным требованиям формальной определенности закона, так как не исключает двоякой интерпретации данной юридической категории в отношении органов местного самоуправления, обладающих (наделенных) правами юридического лица. Подтверждением тому может служить административно-юрисдикционная практика различных ведомств и регионов, по-разному разрешающих для себя вопрос о наличии у органов местного самоуправления (при условии обладания правами юридического лица) соответствующей деликтоспособности.

Оценивая оспариваемые законоположения, нельзя обойти стороной и их соотношение с требованиями статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. Их анализ позволил Конституционному Суду России сделать вывод, что установление ответственности, в том числе административной, являясь не чем иным как разновидностью ограничения прав и свобод, должно отвечать критериям необходимости, соразмерности, пропорциональности и справедливости.

В соответствии с частью 1 статьи 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения, а также для осуществления отдельных переданных органам местного самоуправления государственных полномочий; руководство ее деятельностью осуществляется на принципах единоначалия главой местной администрации. Исходя из этого коллективные способы (формы) управления имеют в организации работы местной администрации сугубо факультативное значение, не снимая с ее руководителя всей полноты ответственности за любые действия и решения, исходящие от данного органа местного самоуправления. Именно глава местной администрации, а не сама администрация, единолично - на основании занимаемой должности и без доверенности - является представителем муниципального образования и аккумулирует в своих руках полномочия местной администрации.

Едва ли кто-то будет возражать, что и административную ответственность за нарушение запретов, предусмотренных законодательством об административных правонарушениях, должен нести глава местной администрации, поскольку только от него зависит "поведение" возглавляемого им органа местного самоуправления. Что же касается местной администрации как юридического лица, то в силу того, что этот коллективный субъект просто не в состоянии повлиять на действия (бездействие) главы местной администрации, возможность ее привлечения к административной ответственности - с точки зрения конституционных требований необходимости и справедливости любых правоограничений - вызывает большие сомнения.

Не следует забывать и о том, что органы местного самоуправления выступают всего лишь формой реализации муниципальным образованием, т.е., по сути, местным сообществом (особым территориальным объединением граждан), своих прерогатив по самостоятельному решению вопросов местного значения, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью (статья 130 Конституции Российской Федерации). Следовательно, административное наказание муниципальных органов не может не затрагивать прав и интересов местного населения, что еще более актуализирует вопрос о юридической и социальной оправданности их административной ответственности. Ведь публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2000 года N 13-П, от 22 июня 2010 года N 14-П, от 13 июля 2010 года N 16-П и др.).

Суммируя изложенное, полагаю, что оспоренные в жалобе администрации муниципального образования "Город Новодвинск" положения части 1 статьи 1.4, частей 1 и 2 статьи 2.1, статьи 2.10 и части 1 статьи 17.15 КоАП Российской Федерации нуждались в проверке на предмет их конституционности в части, служащей на практике основанием для привлечения к административной ответственности органов местного самоуправления.