Определение Конституционного Суда РФ от 03.07.2014 N 1532-О "По запросу Промышленного районного суда города Ставрополя о проверке конституционности части третьей статьи 31 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи М.И. Клеандрова, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Промышленного районного суда города Ставрополя,

установил:

1. В своем запросе в Конституционный Суд Российской Федерации Промышленный районный суд города Ставрополя оспаривает конституционность части третьей статьи 31 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, действующей в редакции Федерального закона от 21 декабря 2013 года N 379-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и предусматривающей, что для участия в собрании представителей нотариальных палат каждая нотариальная палата направляет своего представителя, который имеет количество голосов, равное количеству нотариусов - членов соответствующей нотариальной палаты.

Как следует из представленных материалов, в производстве Промышленного районного суда города Ставрополя находится гражданское дело по заявлению группы нотариусов Ставропольского городского нотариального округа об оспаривании решения правления Федеральной нотариальной палаты от 26 декабря 2013 года, которым на 23 - 26 апреля 2014 года было назначено годовое отчетно-выборное собрание представителей нотариальных палат субъектов Российской Федерации. В заявлении указывается, что этим решением были нарушены их права как нотариусов и право нотариальной палаты Ставропольского края на участие в управлении делами нотариального сообщества, поскольку оно принято на основании статьи 31 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате в редакции Федерального закона от 21 декабря 2013 года N 379-ФЗ, противоречащей, по их мнению, статье 5 (части 1 и 4) Конституции Российской Федерации.

В рамках рассмотрения данного дела группой нотариусов было заявлено ходатайство об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности части третьей статьи 31 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, и Промышленный районный суд города Ставрополя ходатайство удовлетворил.

По мнению заявителя, подлежащая применению при рассмотрении данного дела часть третья статьи 31 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате не соответствует статье 5 (части 1 и 4) Конституции Российской Федерации, поскольку, наделяя представителей нотариальных палат субъектов Российской Федерации, участвующих в собрании нотариальных палат, количеством голосов по количеству нотариусов - членов соответствующей нотариальной палаты, ставит нотариальные палаты в неравное положение и создает ситуацию, в которой решения по наиболее важным вопросам деятельности нотариального сообщества, в том числе финансового обеспечения Федеральной нотариальной палаты, будут приниматься ограниченным количеством нотариальных палат, в которых состоит значительное (наибольшее) число нотариусов.

Кроме того, по мнению заявителя, проект Федерального закона от 21 декабря 2013 года N 379-ФЗ, которым статья 31 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате была изложена в оспариваемой редакции, в нарушение статьи 72 (пункт "л" части 1) Конституции Российской Федерации и конкретизирующих ее пунктов 1 и 4 статьи 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в органы государственной власти субъектов Российской Федерации не направлялся и не согласовывался с Федеральной нотариальной палатой, которая в силу статьи 30 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате наделена полномочием участвовать в проведении экспертиз проектов законов Российской Федерации по вопросам, связанным с нотариальной деятельностью.

2. Согласно Конституции Российской Федерации, ее статьям 71 (пункт "о") и 72 (пункт "л" части 1), гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, а нотариат - в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, части 1 и 2).

Федеральный законодатель, действуя в соответствии с данными конституционными предписаниями и предоставленной ему дискрецией, предусмотрел в Основах законодательства Российской Федерации о нотариате создание во всех субъектах Российской Федерации нотариальных палат - некоммерческих организаций, представляющих собой профессиональные объединения, которые основаны на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой, и призванных, в частности, осуществлять полномочия по контролю за их деятельностью, а также создание Федеральной нотариальной палаты, которая представляет собой профессиональное объединение нотариальных палат субъектов Российской Федерации, основанное на их обязательном членстве; нотариальные палаты субъектов Российской Федерации и Федеральная нотариальная палата организуют свою работу на принципах самоуправления и осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством и уставом (статьи 24 и 29).

2.1. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 19 мая 1998 года N 15-П, в силу публичного предназначения нотариальных палат для их организации неприемлем принцип добровольности, характерный для членства в других объединениях, которые создаются исключительно на основе общности интересов граждан (статья 30 Конституции Российской Федерации, статья 117 ГК Российской Федерации, часть 1 статьи 3 Федерального закона от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях"); обязательность членства занимающихся частной практикой нотариусов в нотариальной палате как условие занятия этой профессией не затрагивает ни конституционный принцип равенства, ни конституционные права на свободу объединения и свободный выбор рода деятельности и профессии (статьи 19, 30 и 37 Конституции Российской Федерации), поскольку государство вправе устанавливать для всех граждан, желающих осуществлять публичную (в данном случае - нотариальную) деятельность, обязательные условия назначения на должность и пребывания в должности.

Из этого же исходит Европейский Суд по правам человека, который в своей практике не рассматривает нотариальные палаты с учетом их правового статуса, определенного Основами законодательства Российской Федерации о нотариате, в качестве ассоциаций в смысле статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод: как следует из его решения от 3 апреля 2001 года по вопросу приемлемости жалобы "Ольга Валентиновна Романовская против Российской Федерации", предназначение этих органов - осуществление контроля за профессиональной деятельностью нотариусов и содействие развитию этой деятельности; они выполняют важные публично-правовые функции, преследующие цель защиты прав других лиц; соответственно, их нельзя отождествлять с профессиональными союзами, но они, тем не менее, интегрированы в государственную структуру.

Данный вывод в полной мере применим и к членству нотариальных палат субъектов Российской Федерации в Федеральной нотариальной палате, которое также основано не на свободном волеизъявлении, а на законе. Особый правовой статус таких корпоративных образований, как нотариальные палаты субъектов Российской Федерации и Федеральная нотариальная палата, предопределяет право федерального законодателя определить в законе принципы внутренней организации их деятельности, в том числе порядок формирования их органов, их структуру, порядок принятия ими решений.

2.2. В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате высшим органом Федеральной нотариальной палаты является собрание представителей нотариальных палат, компетенция которого определяется гражданским законодательством, Основами и уставом Федеральной нотариальной палаты (статья 31).

Собрание представителей нотариальных палат утверждает устав Федеральной нотариальной палаты, избирает президента, правление и ревизионную комиссию Федеральной нотариальной палаты, ежегодно определяет размер членских взносов и других платежей членов Федеральной нотариальной палаты, необходимых для выполнения ее функций, утверждает смету доходов и расходов Федеральной нотариальной палаты на очередной финансовый год; для участия в собрании представителей нотариальных палат каждая нотариальная палата направляет своего представителя, который имеет количество голосов, равное количеству нотариусов - членов соответствующей нотариальной палаты; решения собрания представителей нотариальных палат принимаются простым большинством голосов (50 процентов плюс один голос), которые имеют участвующие в собрании представители; для принятия отдельных решений собранием представителей нотариальных палат требуется участие не менее чем двух третей от общего числа представителей нотариальных палат (статьи 31 и 32 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате).

Указанный порядок голосования введен Федеральным законом от 21 декабря 2013 года N 379-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", которым также было установлено, что Федеральная нотариальная палата до 1 июня 2014 года обязана сформировать органы Федеральной нотариальной палаты в соответствии с изменениями, внесенными в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате данным Федеральным законом (часть четвертая статьи 20).

В силу статьи 30 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате Федеральная нотариальная палата осуществляет координацию деятельности нотариальных палат, представляет интересы нотариальных палат в органах государственной власти и управления, предприятиях, учреждениях, организациях, обеспечивает защиту социальных и профессиональных прав нотариусов, занимающихся частной практикой, участвует в проведении экспертиз проектов законов Российской Федерации по вопросам, связанным с нотариальной деятельностью, обеспечивает повышение квалификации нотариусов, стажеров и помощников нотариусов, организует страхование нотариальной деятельности, представляет интересы нотариальных палат в международных организациях и др.

Кроме того, согласно Основам законодательства Российской Федерации о нотариате Министерство юстиции Российской Федерации и Федеральная нотариальная палата совместно определяют порядок прохождения стажировки претендентами на должность нотариуса (часть вторая статьи 2); формируют на паритетных началах апелляционную комиссию (рассматривающую жалобы на решения квалификационных комиссий, которые формируются в каждом субъекте Российской Федерации и принимают экзамен у лиц, прошедших стажировку и желающих заниматься нотариальной деятельностью); утверждают положения о квалификационной и апелляционной комиссиях (части четвертая и шестая статьи 4); утверждают правила нотариального делопроизводства и порядок контроля за их соблюдением (статья 9), порядок учреждения и ликвидации должности нотариуса, порядок определения количества нотариусов в нотариальном округе, порядок проведения конкурса для наделения нотариуса полномочиями, порядок передачи документов, хранящихся у нотариуса, полномочия которого прекращаются, другому нотариусу (статья 12); порядок изменения территории деятельности нотариуса (статья 13), порядок назначения на должности стажера и помощника нотариуса в государственной нотариальной конторе (статья 19).

Комплекс полномочий Федеральной нотариальной палаты не предполагает ограничение самостоятельности нотариальных палат при осуществлении ими своих прав как некоммерческими организациями и при реализации ими - в рамках установленной публично-значимой компетенции - соответствующих функций.

Следовательно, наделение представителей нотариальных палат субъектов Российской Федерации разным количеством голосов при принятии решений собранием представителей нотариальных палат, позволяющее учитывать число нотариусов в каждой них, не может рассматриваться как умаляющее и дискриминирующее права тех нотариальных палат, в которых состоит незначительное число нотариусов, - это одно из возможных средств достижения баланса интересов, в процессе которого могут оставаться и не удовлетворенные результатами голосования участники.

Также не усматривается нарушение оспариваемыми законоположениями, касающимися процедуры голосования, прав состоящих в нотариальных палатах нотариусов, поскольку их положение в процедуре принятия Федеральной нотариальной палатой решений по сравнению с прежним регулированием, когда каждая региональная нотариальная палата имела один голос (и на возвращении к которому, по существу, настаивает заявитель), изменений не претерпело. Кроме того, они непосредственными субъектами правоотношений, регулируемых оспариваемым законоположением, не являются.

При этом Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (часть вторая статьи 29, статьи 31 и 32), определяющие порядок принятия решений органами Федеральной нотариальной палаты, не исключают возможности, в том числе по инициативе нотариальных палат субъектов Российской Федерации, закрепления в уставе Федеральной нотариальной палаты дополнительных гарантий и процедур для принятия решений по наиболее значимым вопросам.

2.3. Заявитель, указывая на противоречие части третьей статьи 31 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате статье 5 (части 1 и 4) Конституции Российской Федерации, закрепляющей, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации, и устанавливающей, что все субъекты Российской Федерации между собой равноправны во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, утверждает, что оспариваемое законоположение нарушает равноправие между нотариальными палатами.

Между тем положения статьи 5 Конституции Российской Федерации касаются взаимоотношений субъектов Российской Федерации как публично-правовых образований, к каковым нотариальные палаты - несмотря на двойственность их правового статуса, а именно принадлежность к институтам гражданского общества и одновременно выполнение публично значимых функций, - не относятся. Все полномочия, которые у субъектов Российской Федерации имеются в сфере нотариальной деятельности, осуществляются ими в равной мере.

Что касается доводов заявителя о нарушениях, допущенных при принятии оспариваемого законоположения, то они не могут быть признаны обоснованными. Положения части третьей статьи 31 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате относятся к нормам гражданского законодательства и регламентируют отношения федерального уровня, а потому ненаправление на согласование в субъекты Российской Федерации проекта Федерального закона от 21 декабря 2013 года N 379-ФЗ в соответствующей части не свидетельствует о нарушении порядка, определенного Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (пункты 1 и 4 статьи 26.4) и Регламентом Государственной Думы (статья 109, части вторая и пятая статьи 118, части первая, пятая, седьмая и восьмая статьи 119).

Положение же статьи 30 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, которым Федеральная нотариальная палата наделяется полномочием участвовать в проведении экспертиз проектов законов Российской Федерации по вопросам, связанным с нотариальной деятельностью, не означает, что такая экспертиза является обязательной стадией законотворческого процесса. Кроме того, из представленных в Конституционный Суд Российской Федерации материалов не следует, что Федеральная нотариальная палата - с учетом того что законодательный процесс объективно носил открытый характер - была лишена возможности реализовать это свое полномочие.

Таким образом, оснований для принятия данного запроса к рассмотрению, предусмотренных частью второй статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не имеется.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43, статьей 71 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Промышленного районного суда города Ставрополя, поскольку он не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми такого рода обращения в Конституционный Суд Российской Федерации признаются допустимыми.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда

Российской Федерации

В.Д.ЗОРЬКИН