2. Основания привлечения к дисциплинарной ответственности

Понятие "конфликт интересов" раскрывается в статье 19 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции".

В соответствии с частью первой названной статьи под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц (часть 2 статьи 10 Федерального закона о противодействии коррупции).

Аналогичные определения понятия "конфликт интересов" даны в статье 19 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", статье 71 Федерального закона от 30 ноября 2011 года N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", статье 14.1 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Таким образом, конфликт интересов - это противоречие между частным (получение дохода и т.п.) и публичным (интересы службы, призванные служить правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства, которым причиняется вред). Такое противоречие связано с ненадлежащим исполнением должностных (служебных) обязанностей.

Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении должностного или служебного положения государственного или муниципального служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов (часть 4 статьи 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", часть 3.1 статьи 19 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", часть 6 статьи 71 Федерального закона от 30 ноября 2011 года N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", часть 2.1 статьи 14.1 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации").

Предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является государственный или муниципальный служащий, осуществляется путем отвода или самоотвода государственного или муниципального служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации (часть 5 статьи 11 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции").

Непринятие государственным, муниципальным служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он выступает, является основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности.

Пример. К. обратился в районный суд с исковыми требованиями к главному управлению МЧС России по субъекту Российской Федерации о признании незаконным протокола заседания комиссии, приказа об увольнении, восстановлении на службе, взыскании оплаты вынужденного прогула и компенсации морального вреда.

При разрешении спора суд установил, что К. замещал должность начальника отдела ГИМС ГУ МЧС России по субъекту Российской Федерации. В его должностные обязанности входили организация и контроль ежегодного технического освидетельствования баз (сооружений) для стоянок маломерных судов, а также выдача разрешений на эксплуатацию указанных баз (сооружений). При этом жена К. являлась учредителем общества с ограниченной ответственностью "Клуб водомоторников и водолазов", на средства которого на водохранилище возведена дамба-волнолом.

Установив данные обстоятельства, а также то, что К. в период прохождения службы не информировал начальника главного управления о своей личной заинтересованности в строительстве и функционировании дамбы-волнолома, мер по урегулированию конфликта интересов не принимал, суд, руководствуясь пунктом 12 части 1 статьи 15, пунктом 10 части 1 статьи 16, статьей 19, пунктом 1 части 1 статьи 59.2, пунктом 1.1 статьи 37 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", отказал К. в удовлетворении исковых требований.

Пример. П. обратилась в районный суд с иском о восстановлении на службе и об оплате вынужденного прогула.

При разрешении спора судом установлено, что П. по распоряжению главы муниципального образования была назначена на должность начальника управления архитектуры и строительства района, главного архитектора района. С ней был заключен трудовой договор на неопределенный срок.

В соответствии с распоряжением главы муниципального района с 19 октября 2009 года П. переведена на должность заведующего отделом архитектуры и строительства района, главного архитектора района.

Судом также установлено, что согласно положениям трудового договора, дополнительного соглашения к трудовому договору и должностной инструкции П. была обязана соблюдать ограничения, связанные с осуществлением ею полномочий по занимаемой муниципальной должности, установленные для муниципального служащего, а также принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, в письменной форме уведомлять представителя нанимателя о возникновении конфликта интересов или о возможности его возникновения, как только станет об этом известно, сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов. Как следует из должностной инструкции, в должностные обязанности П. в числе прочих входили обязанности по обеспечению разработки градостроительной документации, координации проектных работ с целью реализации комплексной застройки жилых районов, промышленно-коммунальных зон, градостроительный и архитектурный контроль за разработкой и реализацией утвержденных проектных, архитектурно-планировочных решений и комплексного благоустройства, а также курирование работы муниципального автономного учреждения архитектуры и градостроительства.

По распоряжению главы администрации муниципального образования П. была уволена с должности заведующего отделом архитектуры и строительства района, главного архитектора района на основании пункта 3 части 1 статьи 19 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (несоблюдение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой).

При разрешении спора нашли подтверждение факты, послужившие основанием для увольнения истца. Судом установлено, что градостроительные планы, разработанные на основании чертежей градостроительных планов, выполненных как ООО "СудогдаСтройПроект" (учредитель - отец истца), так и ООО "СудогдаПроект" (учредитель - сын истца), согласованы с истцом как с заведующим отделом архитектуры и строительства, главным архитектором района, при этом объем реализации выполненных муниципальным автономным учреждением архитектуры и градостроительства услуг с 2007 года по 2011 год сократился более чем на 6 млн руб., а численность работников этого учреждения уменьшилась с 36 человек до 2 человек в связи с тем, что многие граждане под влиянием П. (истца) стали обращаться в указанные выше коммерческие структуры.

Кроме того, судом учтено, что П., обладая соответствующими полномочиями, участвовала в решении кадровых, финансовых и иных вопросов хозяйственной деятельности ООО "СудогдаСтройПроект", в распределении прибыли организации, в том числе дивидендов, то есть был подтвержден факт участия истца в деятельности общества.

Каких-либо доказательств того, что П. в период прохождения муниципальной службы сообщала представителю нанимателя о личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, и принимала меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, суду не представлено.

Руководствуясь пунктом 14 части 1 статьи 81 ТК РФ, частями 1, 2, 2.1 и 3 статьи 14.1, пунктом 3 части 1 статьи 19 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", суд отказал в удовлетворении иска П. о восстановлении на службе и оплате вынужденного прогула.

Неисполнение гражданским служащим обязанности передать в доверительное управление находящиеся в его владении ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставном (складочном) капитале организации) той организации, в отношении которой государственный служащий осуществляет отдельные государственные функции, образует конфликт интересов.

В соответствии с частью 2 статьи 17 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в случае, если владение гражданским служащим ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.

Данная обязанность распространена на сотрудников органов внутренних дел, полиции (часть 2 статьи 29 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции"), а также предусмотрена для муниципальных служащих (часть 2.2 статьи 14.1 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации").

Пример. По решению районного суда, оставленному без изменения апелляционным определением областного суда, отказано в удовлетворении иска Ш. к Брянской таможне о восстановлении на службе и взыскании заработной платы за время вынужденного прогула.

В судебном заседании установлено, что в соответствии с приказом от 7 февраля 2013 года истец уволен с занимаемой должности заместителя начальника отдела специальных таможенных процедур таможенного поста на основании пункта 1.1 части 1 статьи 37, пункта 1 части 1 статьи 59.2 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (в связи с утратой доверия).

Обстоятельства, послужившие основанием для утраты доверия к истцу со стороны руководства, установлены проверкой, по результатам которой истец являлся учредителем коммерческой организации, осуществляющей деятельность таможенного брокера на территории Климовского района Брянской области. Согласно сведениям из базы электронных копий деклараций на товары в период с 1 января 2011 года по 31 января 2013 года в регионе деятельности Брянской таможни через автомобильный пропускной пункт коммерческая организация совершала таможенные операции, связанные с таможенным декларированием товаров, в качестве покупателя и в качестве декларанта товаров по 114 декларациям на товары. Таким образом, коммерческая организация, учредителем которой являлся истец, осуществляла функции таможенного брокера в зоне деятельности таможенного поста, о чем истец не мог не знать, что предполагает наличие у него личной заинтересованности и что могло привести к конфликту интересов. Принадлежащую ему долю (50%) в коммерческой организации истец в доверительное управление не передал.

Учитывая указанные обстоятельства, суд пришел к выводу, что результатами служебной проверки подтверждается факт нарушения истцом требований, предъявляемых к государственному гражданскому служащему Федеральным законом от 27 июля 2004 года "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", то есть у работодателя имелись законные основания для расторжения с Ш. служебного контракта в связи с утратой доверия, и признал правомерным увольнение истца с должности заместителя начальника отдела специальных таможенных процедур таможенного поста.

В основе конфликта интересов на государственной и муниципальной службе лежит заинтересованность материального свойства.

Пример. Я. обратилась в суд с иском к управлению Росздравнадзора по субъекту Российской Федерации о признании незаконными и отмене приказов о применении дисциплинарного взыскания в виде замечания, о лишении премии, применении дисциплинарных взысканий в виде выговора, а также о признании незаконным и отмене заключения по результатам служебной проверки.

Я. замещала должность начальника отдела организации контроля обращения лекарственных средств и изделий медицинского назначения территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по субъекту Российской Федерации. Причиной привлечения к дисциплинарной ответственности в виде выговора послужило то, что она не сообщила представителю работодателя о конфликте интересов либо возможности его возникновения и проводила документарные внеплановые проверки в коммерческой организации, будучи замужем за лицом, являющимся начальником отдела в указанной организации.

По решению районного суда, оставленному без изменения апелляционным определением областного суда, исковые требования удовлетворены.

Признавая незаконными и подлежащими отмене оспариваемые приказы, суд указал, что в основании конфликта интересов лежит материальный аспект - получение или реальная возможность получения гражданским служащим (или членами его семьи) в связи с исполнением должностных обязанностей доходов, иной материальной выгоды с учетом конкретной ситуации. В связи с этим суд не согласился с доводами представителя ответчика о том, что участие истца в документарных проверках организации, где работает ее муж, не исключает получение последним премии в виде материальной выгоды.

При этом суд учел, что супруг истца не является учредителем либо руководителем коммерческой организации, отношения к деятельности по обеспечению граждан лекарственными средствами не имеет. В указанной организации и ранее проводились проверки, по результатам которых выносились предписания об устранении нарушений законодательства.

Руководствуясь положениями пункта 12 части 1 статьи 15, статьи 19 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", суд пришел к выводу о том, что утверждения ответчика о возможности возникновения конфликта интересов абстрактны и не подтверждены фактическими доказательствами.

Близкое родство или свойство муниципальных служащих само по себе не является основанием для прекращения служебных отношений.

Пример. Вступившим в законную силу решением городского суда частично удовлетворены исковые требования Б. к администрации городского поселения о признании незаконным увольнения, восстановлении на службе, взыскании неполученного вследствие незаконного лишения возможности трудиться заработка и компенсации морального вреда.

Суд признал незаконными увольнение Б. с должности заместителя главы администрации городского поселения и расторжение трудового договора и восстановил Б. на службе в прежней должности.

Как установлено судом, между администрацией городского поселения и истцом заключен трудовой договор на неопределенный срок. В соответствии с указанным договором Б. была принята на должность муниципальной службы "заместитель главы администрации городского поселения". В соответствии со структурой организации, утвержденной решением Совета депутатов городского поселения, истец курировала вопросы жилищных отношений, молодежной политики, безопасности и взаимодействия с государственными органами власти.

Позднее на должность муниципальной службы специалиста 1-ой категории администрации того же городского поселения принята Н., состоящая в браке с сыном истца. Впоследствии Н. назначена на должность муниципальной службы ведущего специалиста администрации городского поселения, к числу должностных обязанностей которого относится содействие организации различных мероприятий.

По распоряжению главы администрации действие трудового договора с Б. прекращено и она уволена со службы на основании пункта 3 части 1 статьи 19 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" в связи с несоблюдением ограничений, связанных с муниципальной службой, а именно в связи с нахождением в родственных отношениях с Н.

Указанной нормой установлено, что, помимо оснований для расторжения трудового договора, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации, трудовой договор с муниципальным служащим может быть также расторгнут по инициативе представителя нанимателя (работодателя) в случае несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных статьями 13, 14, 14.1 и 15 названного федерального закона.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 13 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов или супруги детей) с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Из содержания приведенной нормы следует, что при разрешении споров, связанных с увольнением муниципальных служащих на основании пункта 3 части 1 статьи 19 этого же федерального закона, необходимо исходить из того, что увольнению по инициативе работодателя подлежит тот из муниципальных служащих, который принят на службу с нарушением установленных законом ограничений и запретов, поскольку иное толкование и применение указанной нормы права может повлечь злоупотребление работодателями своими полномочиями и дискриминацию трудовых прав граждан.

Учитывая, что Б. была принята на работу ранее состоящей с нею в свойстве Н. и факт непосредственной подчиненности по роду службы Н. истцу, замещающей должность заместителя председателя главы муниципального образования, не установлен, суд пришел к выводу, что сам по себе факт состояния в свойстве не является достаточным основанием для прекращения служебных отношений с истцом.

Обязанность по представлению сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера возлагается на государственных и муниципальных служащих в зависимости от включения занимаемых ими должностей в соответствующие перечни.

Пример. Решением городского суда К. была восстановлена на муниципальной службе в должности ведущего специалиста юридического отдела администрации муниципального района, с которой она была уволена на основании пункта 3 статьи 19 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" по причине непредставления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Разрешая спор и руководствуясь частью 1 статьи 15 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", а также пунктом 3 Указа Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 557 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей", суд пришел к выводу о том, что обязанность муниципальных служащих по представлению соответствующих сведений не может считаться установленной непосредственно частью 1 статьи 15 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" и условием ее возложения на конкретного служащего является определение перечня должностей муниципальных служащих, на которые она распространяется, и включение в этот перечень должности, замещаемой конкретным муниципальным служащим.

Обязанность по представлению сведений о доходах, об имуществе и об имущественных обязательствах возлагается на государственных и муниципальных служащих в зависимости от включения занимаемых ими должностей в соответствующие перечни.

Судом при разрешении спора было установлено, что решением совета муниципального района от 24 сентября 2009 года утвержден Перечень должностей муниципальной службы в органах местного самоуправления муниципального района, при назначении на которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также аналогичные сведения своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Пунктом 2 указанного решения руководителям органов местного самоуправления муниципального района рекомендовано до 1 декабря 2009 года утвердить своими правовыми актами соответствующие перечни должностей муниципальной службы.

Во исполнение указанного решения постановлением администрации муниципального района от 28 декабря 2009 года утвержден Перечень должностей муниципальной службы в администрации, при назначении на которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

В указанном перечне должность ведущего специалиста юридического отдела администрации муниципального района, которую занимала К., поименована не была.

Впоследствии, постановлением администрации муниципального района от 29 июня 2011 года внесены изменения в постановление от 28 декабря 2009 года, которыми в перечень должностей включена должность ведущего специалиста юридического отдела. Однако судебным решением от 11 декабря 2012 года постановление администрации признано недействующим со дня принятия.

Таким образом, по состоянию на 30 апреля 2012 года должность муниципальной службы, которую занимала К., не была в установленном законом порядке включена в перечень должностей, при замещении которой она обязана представлять необходимые сведения о доходах, об имуществе и об обязательствах имущественного характера. Следовательно, на истца на 30 апреля 2012 года не распространялась обязанность по представлению необходимых сведений. Наличие в должностной инструкции истца обязанности представлять сведения о доходах не может служить основанием к отказу в удовлетворении иска, поскольку такая обязанность в соответствии с действующим законодательством могла возникнуть у истца только в случае включения занимаемой ею должности в соответствующий перечень в установленном законом порядке.

При таких обстоятельствах увольнение истца было признано судом незаконным.