II. Определение порядка избрания и полномочий глав муниципальных образований

Согласно части 2 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) в случае избрания на муниципальных выборах входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и возглавлять местную администрацию.

Порядок избрания главы муниципального образования и его место в системе органов местного самоуправления (имея в виду статус председателя представительного органа или главы местной администрации) может быть установлен, а впоследствии - изменен законом субъекта Российской Федерации для любых конкретных (перечисленных поименно) муниципальных образований, либо для всех муниципальных образований в пределах субъекта Российской Федерации, либо дифференцированно по видам (типам) муниципальных образований (с поименным перечислением исключений из общего правила либо без такового).

При этом обновленная редакция Федерального закона N 131-ФЗ формально не связывает реализацию данного полномочия с необходимостью проведения каких-либо консультаций с органами местного самоуправления либо мероприятий по выявлению и учету мнения населения (например, публичных слушаний). Вместе с тем федеральный законодатель, возлагая данные полномочия на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, безусловно, исходил из того, что данные полномочия будут реализовываться с учетом местной специфики и, прежде всего, в интересах местных сообществ.

В случае принятия закона субъекта Российской Федерации, изменяющего порядок избрания и (или) полномочия главы муниципального образования, устав муниципального образования подлежит приведению в соответствие с законом субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня его вступления в силу.

Необходимость взаимосвязанного применения установленных федеральным законодателем требований при конструировании системы органов местного самоуправления в каждом конкретном муниципальном образовании приводит к формированию трех основных моделей системы организации местного самоуправления:

модель I - глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию (в этом случае председатель представительного органа избирается депутатами из своего состава);

модель II - глава муниципального образования избирается депутатами представительного органа из своего состава и исполняет обязанности его председателя (в этом случае глава местной администрации назначается представительным органом муниципального образования по итогам конкурса);

модель III - глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган муниципального района (в этом случае глава местной администрации назначается представительным органом муниципального образования по итогам конкурса).

При этом необходимо учитывать, что каждая из вышепоименованных моделей имеет как свои отличительные достоинства, так и недостатки.

Так, первая модель (с "сильным мэром") предполагает тесную взаимосвязь главы муниципального образования с населением и его персональную ответственность за формирование и реализации социально-экономической политики, однако ее применение не предполагает подбор руководящих кадров по уровню профессионализма и крайне затрудняет урегулирование кризисных ситуаций.

Вторая модель (с "сити-менеджером") предполагает подбор руководителей органов местного самоуправления по критерию профессионализма и возможность их оперативной ротации, однако ее применение обычно сопровождается ослаблением связей между населением и должностными лицами органов местного самоуправления.

Третья ("гибридная") модель предполагает сосуществование "выборного" главы муниципального образования и назначаемого по конкурсу "сити-мендежера", однако содержит в себе опасность размывания ответственности и предпосылки для развития конфликта между указанными должностными лицами.

В целом по Российской Федерации "первая" и "вторая" модели имеют примерно равное, или во всяком случае сопоставимое ("третья" - несколько меньшее) распространение.

При этом муниципальные образования отдельно взятых субъектов Российской Федерации, как правило, склоняются к применению какой-либо одной модели. При этом "первая" модель несколько чаще применяется в сельских и небольших городских поселениях, "вторая" - в муниципальных районах и крупных городских округах (прежде всего - в административных центрах субъектов Российской Федерации).

Применительно к отдельным видам муниципальных образований федеральным законодателем установлены следующие особенности:

1) уставом сельского поселения либо внутригородского муниципального образования в городе федерального значения может быть предусмотрено одновременное возложение на главу муниципального образования функций главы местной администрации и председателя представительного органа муниципального образования;

2) глава поселения, в котором полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, избирается сходом граждан и возглавляет местную администрацию;

3) в соответствии с Законом Российской Федерации от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" глава администрации ЗАТО назначается по контракту по итогам конкурса. Соответственно, глава ЗАТО (независимо от того, каким способом он был избран) исполняет полномочия председателя представительного органа.

Также при разработке и принятии указанных законопроектов необходимо учитывать предусмотренную Федеральным законом N 131-ФЗ возможность возложения полномочий администрации поселения - административного центра муниципального района на администрацию муниципального района и иные ситуации, когда в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ местная администрация не формируется. В этих случаях рекомендуется возлагать на главу муниципального образования полномочия председателя представительного органа муниципального образования.