1. Итоги реализации бюджетной политики в период до 2014 года

Основными результатами реализации бюджетной политики в период до 2014 года стали обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации, оптимизация расходов федерального бюджета, формирование федерального бюджета на основе государственных программ, переход к формированию государственных заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам, совершенствование налоговой системы, межбюджетных отношений, управления государственными активами и обязательствами, формирование "Бюджета для граждан".

С 2013 года федеральный бюджет составляется на основе бюджетных правил, при которых предельный объем расходов федерального бюджета ограничен размером планируемых доходов при "базовой" цене на нефть, увеличенный из расчета одного процента валового внутреннего продукта. Тем самым созданы предпосылки для достижения сбалансированности бюджета в долгосрочном периоде и сокращения его зависимости от нефтегазовых доходов.

Кроме того, за счет накопления дополнительных нефтегазовых доходов сохраняется возможность обеспечения действующих обязательств даже в условиях существенного ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры. Так, в 2013 году существенная часть дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета была направлена на замещение выпадающих ненефтегазовых доходов и поступлений по источникам финансирования дефицита федерального бюджета (в том числе от приватизации). Из 982 млрд. рублей дополнительных нефтегазовых доходов, полученных в результате превышения фактической цены на нефть над установленной базовой ценой, на эти цели было использовано 770 млрд. рублей, оставшиеся 212 млрд. рублей подлежат перечислению в Резервный фонд. Такой подход к использованию дополнительных нефтегазовых доходов позволил избежать необходимости осуществлять государственные заимствования в неблагоприятных условиях и выполнить все принятые обязательства бюджета в полном объеме.

В целях установления правил проведения расчетов и перечисления средств в связи с формированием и использованием дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния (далее - ФНБ) было принято постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 2013 г. N 699 "О проведении расчетов и перечислении средств в связи с формированием и использованием дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета, средств Резервного фонда и ФНБ, а также о признании утратившими силу отдельных актов Правительства Российской Федерации".

В целях решения задачи законодательного регулирования вопросов долгосрочного бюджетного планирования в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума) внесен проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (в части долгосрочного бюджетного планирования) и признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", одобренный в первом чтении в январе 2014 года.

В 2013 году был разработан и внесен в Правительство Российской Федерации проект Бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, на основе которого в I квартале 2014 года проведена работа по уточнению (корректировке) предельных объемов финансового обеспечения государственных программ, положенных в основу планирования бюджетных ассигнований федерального бюджета.

Указанные выше изменения позволили в I квартале 2014 года уточнить предельные объемы финансового обеспечения государственных программ, что в свою очередь обеспечило возможность составления проекта федерального бюджета на 2015 - 2017 годы на основе утвержденных объемов финансового обеспечения государственных программ.

В результате внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 104-ФЗ были созданы условия для учета в бюджетном процессе государственных (муниципальных) программ, являющихся инструментом повышения эффективности бюджетных расходов и создающих условия для повышения качества государственного управления, бюджетного планирования, эффективности и результативности использования бюджетных средств.

Условия реализации программного бюджета и новые формы финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг потребовали комплексных изменений в организацию системы государственного (муниципального) финансового контроля.

Принятый 5 апреля 2013 года Федеральный закон N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" стал заключительным этапом создания системы правового регулирования внешнего государственного финансового контроля, ориентированного, в первую очередь на обеспечение эффективности использования бюджетных средств.

В 2013 году также были утверждены Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации для составления проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов и их исполнения в "программном" формате, которые установили порядок применения единых для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации видов расходов, а также таблицу их соответствия статьям (подстатьям) классификации операций сектора государственного управления. Кроме того, в полной мере внедрен механизм формирования федерального бюджета на основе реестров расходных обязательств с заполнением главными распорядителями средств федерального бюджета соответствующих обоснований бюджетных ассигнований, что обеспечивает повышение обоснованности и прозрачности бюджетных расходов.

Реализованы меры, направленные на обеспечение сбалансированности пенсионной системы. Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" (далее - Федеральный закон N 400-ФЗ) утверждена новая пенсионная формула, устанавливающая новый порядок учета пенсионных прав с 1 января 2015 года.

Кроме того, Федеральным законом от 4 декабря 2013 г. N 351-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обязательного пенсионного страхования в части права выбора застрахованными лицами варианта пенсионного обеспечения" предусматривается продление срока (до 31 декабря 2015 года) выбора застрахованными лицами осуществления своего пенсионного обеспечения (направление 6,0% тарифа страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии в случае реализации права выбора инвестиционного портфеля управляющей компании или негосударственного пенсионного фонда), а также предоставление права застрахованным лицам, в отношении которых с 1 января 2014 года впервые начисляются страховые взносы на обязательное пенсионное страхование, в течение пятилетнего периода выбрать вариант своего пенсионного обеспечения.

Федеральным законом от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" введена норма о базовых (отраслевых) перечнях государственных и муниципальных услуг и работ, которые должны утверждаться федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, и содержать исчерпывающий перечень услуг и работ, оказываемых или выполняемых государственными и муниципальными учреждениями с учетом установленного объема полномочий соответствующего публично-правового образования в конкретных сферах деятельности.

Таким образом, создана правовая основа для внедрения единой методологической основы финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг на основании единого перечня государственных (муниципальных) услуг и общего порядка определения нормативных затрат по сферам деятельности.

В целях развития межбюджетных отношений в 2013 году была проведена подготовительная работа по консолидации субсидий, увеличению доли межбюджетных трансфертов, распределяемых федеральным законом о бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Значительный объем передаваемых на региональный уровень расходных обязательств местных бюджетов потребовал принятия на федеральном уровне мер, позволяющих обеспечить сбалансированность консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

С 1 января 2014 года в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" с муниципального на региональный уровень власти переданы полномочия по обеспечению государственных гарантий реализации прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам в целях финансового обеспечения образовательного процесса, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг).

В связи со значительным объемом передаваемых расходных обязательств урегулирование изменения разграничения полномочий только с применением механизма межбюджетного регулирования являлось недостаточным, что в свою очередь обусловило принятие на федеральном уровне мер, позволяющих обеспечить сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации путем перераспределения доходных источников между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.

В этой связи Федеральным законом от 23 июля 2013 г. N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" с 1 января 2014 года снижены на 5% установленные Бюджетным кодексом нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц, зачисляемые в бюджеты муниципальных районов и городских округов. Также снижен размер норматива отчислений от налога на доходы физических лиц, обязательный к применению субъектом Российской Федерации в рамках межбюджетного регулирования в соответствии с пунктом 3 статьи 58 Бюджетного кодекса. Соответственно, нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц, зачисляемые в доходы региональных бюджетов, были увеличены на 10%.

Минфином России разработаны методические рекомендации по оценке качества управления муниципальными финансами, методические рекомендации и модельные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации для проведения региональных конкурсов в сфере реформирования муниципальных финансов, а также методические рекомендации по формированию и использованию региональных фондов финансовых резервов.

Разработаны Правила формирования и предоставления из федерального бюджета единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации (постановление Правительства Российской Федерации от 27 марта 2013 г. N 275) и утвержден Перечень субвенций, формирующих единую субвенцию бюджетам субъектов Российской Федерации, на 2014 - 2016 годы.

В течение 2013 года завершена подготовка нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих порядок предоставления от имени Российской Федерации территориальными органами Федерального казначейства бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов).

С целью повышения эффективности использования бюджетных средств и ликвидности счетов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов с января 2014 года Федеральным казначейством осуществлен запуск механизма предоставления бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации.

Приказом Минфина России от 29 августа 2013 г. N 277 утверждена Концепция реформирования системы бюджетных платежей на период до 2017 года. Основной целью реализации Концепции является повышение эффективности управления свободными остатками денежных средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и осуществлением операций в секторе государственного управления.

Государственные заимствования Российской Федерации на внутреннем рынке капитала выступали в 2013 году в качестве основного источника финансирования дефицита федерального бюджета.

В 2013 году Минфин России осуществлял эмиссию облигаций федерального займа только с постоянным купонным доходом. Объем привлечения средств за счет внутренних рыночных заимствований в 2013 году стал рекордным в новейшей истории России и составил 821,7 млрд. рублей или около 92% от объема программы внутренних заимствований при погашении 463,3 млрд. рублей. Таким образом, чистое привлечение составило 358,4 млрд. рублей. Указанные ресурсы были привлечены Минфином России на более благоприятных финансовых условиях, чем в предыдущие годы: доходность размещенных в 2013 году государственных облигаций снизилась с 7,9% годовых в 2012 году - до 6,9% годовых, а средний срок погашения размещенных облигаций вырос с 5,2 лет до 5,8 лет.

Достижению данного результата способствовало завершение в 2013 году реализации ряда важных инициатив в сфере либерализации российского долгового рынка и модернизации его инфраструктуры, направленных на повышение его привлекательности для широкого круга инвесторов, снижение транзакционных издержек участников и поддержание высокой ликвидности внутреннего рынка. В результате данных преобразований внутренний долговой рынок стал обладать всеми необходимыми атрибутами развитого долгового рынка:

наличие центрального депозитария;

возможность прямого доступа нерезидентов на рынок облигаций федерального займа (далее - ОФЗ) через счета в международных депозитарно-клиринговых системах Евроклир и Клирстрим;

возможность внебиржевой торговли государственными ценными бумагами;

первичное размещение и вторичное обращение государственных ценных бумаг на единой с корпоративными ценными бумагами секции Московской биржи;

регулярное предложение инвесторам на аукционах "эталонных" выпусков ОФЗ с постоянными ставками купонного дохода, стандартными сроками погашения (3 - 15 лет) и объемами;

раскрытие основной информации о рынке государственных ценных бумаг на официальном сайте Минфина России;

запуск операций трехстороннего РЕПО на корзину государственных ценных бумаг;

вторичное обращение ОФЗ как в обычном режиме "Т+0", так и в режиме "Т+2".

В целях повышения прозрачности операций по эмиссии государственных ценных бумаг было принято постановление Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2013 г. N 88 "Об утверждении стандартов раскрытия информации о государственных ценных бумагах Российской Федерации, содержащейся в решении о выпуске (дополнительном выпуске) государственных ценных бумаг Российской Федерации и в отчете об итогах эмиссии этих ценных бумаг".

Российская Федерация осуществляла размещение облигаций внешних облигационных займов Российской Федерации в 2010, 2012, 2013 годах в ограниченных объемах в целях формирования репрезентативной кривой доходности по заимствованиям. Размещение дебютного транша данных инструментов в евро в 2013 году позволило создать новый ликвидный эталон для российских корпоративных заемщиков. Указанное размещение также позволило диверсифицировать базу инвесторов в российские суверенные еврооблигации, а также расширить возможности Минфина России по привлечению ресурсов с международных рынков капитала в различных валютах.

В 2013 году средства Резервного фонда не использовались, а средства ФНБ в сумме 5,9 млрд. рублей были направлены на софинансирование пенсионных накоплений застрахованных лиц, уплативших дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии.

В 2013 году преобладающая часть средств суверенных фондов размещалась в высоконадежные финансовые активы в иностранной валюте. По состоянию на 1 января 2014 года средства ФНБ были размещены на депозитах во Внешэкономбанке в объеме 474,0 млрд. рублей и 6,25 млрд. долларов США, а также в долговые обязательства иностранных государств на основании отдельного решения Правительства Российской Федерации, без предъявления требования к рейтингу долгосрочной кредитоспособности - в объеме 3,0 млрд. долларов США.

В 2013 году в федеральный бюджет зачислены доходы от управления средствами Резервного фонда в сумме 11,9 млрд. рублей и доходы от управления средствами ФНБ в сумме 44,2 млрд. рублей.

По состоянию на 1 января 2014 года в Резервном фонде были аккумулированы денежные средства в сумме, эквивалентной 2 859,7 млрд. рублей (87,4 млрд. долларов США), в ФНБ - 2 900,6 млрд. рублей (88,6 млрд. долларов США).

В целях повышения доходности размещения средств ФНБ и диверсификации инвестиционных рисков Правительством Российской Федерации в 2013 году расширен перечень валют, в которые могут размещаться средства ФНБ, за счет включения австралийского доллара, канадского доллара, швейцарского франка и иены, а также перечень стран, в долговые обязательства правительств которых могут размещаться средства ФНБ, за счет включения Австралии, Швейцарии и Японии.

В целях создания правовых оснований для проведения отбора инвестиционных проектов, последующего утверждения Правительством Российской Федерации отобранных проектов и их финансирования за счет средств ФНБ на возвратной основе, Правительством Российской Федерации 5 ноября 2013 года приняты постановления N 991 "О порядке проведения оценки целесообразности финансирования инвестиционных проектов за счет средств ФНБ и (или) пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении государственной управляющей компании, на возвратной основе" и N 990 "О порядке размещения средств Фонда национального благосостояния в ценные бумаги российских эмитентов, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов".

Правительством Российской Федерации установлено, что предельная доля средств, инвестированных в инфраструктурные проекты в совокупности со средствами, размещенными ранее на долгосрочных депозитах во Внешэкономбанке для финансирования антикризисных мер, не может превышать 60% объема ФНБ. Ожидается, что размещение средств в данные проекты окажет стимулирующее воздействие на внутренний спрос и позволит повысить темпы экономического роста.

К настоящему времени Правительством Российской Федерации одобрено направление средств ФНБ в объеме до 414,96 млрд. рублей на финансирование проектов по строительству Центральной кольцевой автомобильной дороги в Московской области, модернизации Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей, строительству железной дороги Элегест-Кызыл-Курагино и угольного портового терминала на Дальнем Востоке в увязке с освоением минерально-сырьевой базы Республики Тыва, строительству "интеллектуальных сетей" и ликвидации цифрового неравенства в малонаселенных пунктах России.

Минфином России совместно с Банком России прорабатывается возможность повышения эффективности управления средствами суверенных фондов за счет развития потенциала и инструментария Банка России, который в настоящее время инвестирует средства суверенных фондов в составе международных резервов в соответствии с поручениями Минфина России. Рассматривается возможность расширения инвестиционной декларации Банка России за счет наделения его полномочиями проводить операции с корпоративными ценными бумагами.

Значительный прогресс достигнут в части повышения открытости и прозрачности бюджетного процесса.

Российская Федерация улучшила свой показатель по Индексу открытости бюджета, рассчитываемому Международным бюджетным партнерством, с 60 баллов из 100 в 2010 году до 74 баллов в 2012 году и заняла 10 место из 100 исследуемых стран при среднем индексе в 43 из 100 баллов. В результате в соответствии с методологией исследования, в 2012 году Россия вошла в группу стран, предоставляющих "значительный объем информации о бюджетном процессе для общественности".

В 2013 году в тестовой версии представлен Единый портал бюджетной системы Российской Федерации, разработан и опубликован "Бюджет для граждан" к Федеральному закону от 2 декабря 2013 г. N 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" (далее - Федеральный закон N 349-ФЗ). Основной целью "Бюджета для граждан" является предоставление населению актуальной информации о бюджете и его исполнении в объективной, заслуживающей доверия и доступной для понимания форме.

"Бюджет для граждан" разработан в большинстве субъектов Российской Федерации, в том числе некоторые субъекты Российской Федерации подготовили информационные материалы к бюджетам на 2014 - 2016 годы и к отчетам об исполнении региональных бюджетов за 2013 год.

В 2013 году по инициативе Минфина России был реализован проект Международного валютного фонда (далее - МВФ) по оценке налогово-бюджетной прозрачности в Российской Федерации на основе новой редакции Кодекса прозрачности в бюджетно-налоговой сфере МВФ.

В докладе МВФ, опубликованном в 2014 году, отмечается существенный прогресс, достигнутый Российской Федерацией в улучшении раскрытия бюджетной информации в течение последних пятнадцати лет, который привел ее бюджетную отчетность и бюджетную практику в соответствие с мировыми стандартами.

В целом исполнение основных показателей федерального бюджета в 2013 году характеризуется следующими данными (таблица 1.1):