5.1. Защита общероссийского правового пространства

Единое правовое пространство не означает полного единообразия на всей территории страны. Это и нереально, и вредно, и неконституционно. Есть масса вопросов, которые субъекты Федерации, местные сообщества должны решать так, как им подсказывают исторические, культурные, этнические, природные и другие особенности. Однако не может быть единого государства без универсальных, общих для всех, принципов жизни. Пока мы единое правовое пространство не обустроили.

Наиболее яркие признаки этого - принятие органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления актов, противоречащих федеральному законодательству и нарушающих Конституцию Российской Федерации, несоблюдение или неисполнение федеральных законов, указов Президента, судебных решений.

Начиная с середины 1995 года в Министерство юстиции поступило более 14 тысяч нормативных правовых актов, принятых в субъектах Федерации. Большинство из них не соответствует Конституции и федеральному законодательству. Практикуется издание субъектами Федерации правовых актов по предметам исключительного ведения Российской Федерации. Часто искажается смысл федеральных законов.

Федеральное законодательство, к сожалению, пока не предоставило в руки федеральных контрольных и надзорных структур более мощные рычаги реагирования. Эту задачу необходимо решить как можно скорее. Но и действующее законодательство органы прокуратуры и юстиции используют явно недостаточно. Набор методов их воздействия сводится, в основном, к протестам, которые зачастую игнорируются. В то же время прокуроры и органы юстиции вправе обращаться от имени Российской Федерации в суд с исками о нарушении законодательства государственными органами субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Но это право используется очень редко.

Министерство юстиции в лучшем случае ограничивается констатацией нарушений. А ведь у этого Министерства есть территориальные органы, которые могли предостеречь от нарушений еще на стадии подготовки того или иного решения.

Механизм защиты единого правового пространства России должен заработать в нынешнем году.

Уже дано поручение обусловливать подписание договоров о разграничении предметов ведения и полномочий проведением экспертизы соответствия нормативных актов субъекта Федерации Конституции России и федеральному законодательству. Это условие должно соблюдаться неукоснительно.

Правительству в ближайшее время необходимо выявить и систематизировать основные правовые дефекты конституций и уставов субъектов Федерации и подготовить запросы в Конституционный Суд.

Генеральная прокуратура и Министерство юстиции должны дать указания своим территориальным подразделениям об обязательности судебного оспаривания незаконных нормативных актов, принимаемых органами власти и должностными лицами субъектов Федерации и органами местного самоуправления, если иные способы реагирования не достигают цели.

Еще в июне 1996 года Указом Президента Российской Федерации "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" Генеральной прокуратуре и Главному контрольному управлению Президента поручалось вносить представления о наказании руководителей федеральных органов исполнительной власти и глав исполнительной власти субъектов Федерации, нарушающих федеральное законодательство и указы Президента, а также судебные решения.

Считаю также, что вопросы о практике принятия органами власти субъектов Федерации актов, противоречащих Конституции России и федеральному законодательству, а также о несоблюдении должностными лицами федеральных законов, указов Президента, судебных решений должны стать предметом рассмотрения Совета Федерации. Верхняя палата парламента - не просто собрание представителей регионов. Это одна из главных частей механизма федеральной власти. Двойной статус членов Совета Федерации требует от них равного подхода и к актам структур федеральной власти, и к своим собственным решениям.

Обеспечение единства правового пространства России во многом зависит и от Государственной Думы. Очевидно, что в значительной степени острота проблемы вызвана отсутствием базового закона, который бы обеспечивал единство основных принципов власти и эффективную защиту от покушений на федеральное законодательство. До сих пор варианты такого закона не соответствовали этим требованиям.

Одна из важнейших проблем обеспечения единого правового пространства - сильная зависимость территориальных структур федеральных органов от региональных органов власти. Каждое федеральное ведомство обязано создать для своих территориальных органов и их должностных лиц условия, обеспечивающие независимость от местного влияния при осуществлении федеральных полномочий. Но это не должно вести к ослаблению взаимодействия.

На главах субъектов Федерации лежит политическая ответственность перед избравшим их населением за качество управления, за выполнение своих предвыборных обещаний. А перед страной они несут государственно - правовую ответственность за выполнение федеральных законов, указов Президента, актов Правительства, судебных решений. Это вытекает из Конституции России.

Выборный статус руководителей субъектов Федерации не может и не будет означать ослабления единой системы государственной власти.

На Президенте Российской Федерации, которому российский народ вручил мандат доверия, лежит конституционная обязанность защищать интересы всего государства, гарантировать правовой порядок на территории всей страны. Такая защита предусматривает различные формы и методы, в том числе применение мер ответственности к должностным лицам за нарушение Конституции Российской Федерации.

Однако гораздо лучше для страны и всех уровней власти не создавать условий, способствующих возникновению коллизий. Для этого необходимы не только безусловное подчинение региональных органов и должностных лиц актам федеральной власти, но и взвешенность, реалистичность самих федеральных решений.

До сих пор большинство федеральных функций в регионах осуществляли органы государственной власти субъектов Федерации. Теперь федеральным властям предстоит выполнять многие из них самостоятельно. Это означает необходимость усиления координационных функций полномочных представителей Президента в регионах. Им будут даны соответствующие полномочия, что позволит эффективно защищать общегосударственные интересы на всей территории страны, обеспечивать единое правовое пространство, проведение единой политики в сферах, отнесенных к ведению Российской Федерации.

Трудный поиск баланса между самостоятельностью и ответственностью характерен и для взаимоотношений органов власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления.

Всемерное содействие муниципальному уровню власти, прежде всего завершение формирования экономической базы местного самоуправления, его правовая защита, является не только конституционной обязанностью государства, но и важнейшей политической задачей.

Согласно Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но они осуществляют реальную власть в пределах своих муниципальных образований.

Для государственной системы органы местного самоуправления важны именно как органы власти, как канал управления страной. Органы местного самоуправления лучше других осведомлены о реальной жизни людей, об их повседневных потребностях. В частности, именно эти органы должны стать основным источником информации при введении в действие системы адресной социальной поддержки. Отношение к местному самоуправлению как к чему-то второсортному означает полное непонимание его общегосударственного значения.

Российская Конституция не только не мешает, но, наоборот, способствует построению такой системы власти, при которой на каждом ее уровне точно знают, чем заниматься, за что и перед кем отвечать. Местное самоуправление не исключение. Необходимо тратить усилия не на замену органов местного самоуправления органами государственной власти, против чего высказался и Конституционный Суд, а на строгое правовое и финансовое обеспечение их деятельности, на применение мер ответственности в тех случаях, когда эти органы нарушают законодательство.

Однако в некоторых субъектах Федерации деятельность органов местного самоуправления затрудняется, а то и просто парализуется из-за отсутствия необходимой правовой базы, прямого противодействия со стороны региональных властей.

Большая доля вины за такое положение лежит на федеральной власти, которая сконцентрировала свои усилия на взаимодействии с органами власти субъектов Федерации, по привычке считая уровень местной власти недостойным внимания. Мы ограничились изданием базового Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не разъяснив значения и сути конституционных принципов местного самоуправления, законодательно не обеспечив его финансовые и другие гарантии.

Считаю серьезной ошибкой, что проблемами местного самоуправления мы занимаемся от случая к случаю, не создали мощного координационного центра, который бы контролировал процесс реформирования местной власти, вносил продуманные предложения, даже выступал ходатаем по делам местного самоуправления.

В ближайшее время жду от Правительства комплекса предложений по системе организационных, правовых и финансовых мер для скорейшего завершения реформы местного самоуправления.