2.1. Порядок в нормотворчестве

Правовая основа государственного порядка - федеральные законы. О повышении качества законодательства, необходимости соблюдения законотворческих приоритетов говорилось в каждом Послании Президента Федеральному Собранию. Но законотворческой деятельности по-прежнему не хватает качества и темпа.

Россия нуждается сегодня прежде всего в базовых, системообразующих законах. Однако, несмотря на то, что Федеральное Собрание принимает немало законов, многие из них не относятся к числу остро необходимых, зачастую отражают отраслевые или корпоративные интересы.

По-прежнему законы изобилуют отсылочными нормами, что создает обширное поле для подзаконного нормотворчества. Законы фактически перестают быть актами прямого действия. Значительное место занимает внесение не всегда неотложных изменений и дополнений в действующее законодательство.

Трехлетние попытки сделать планомерным процесс законотворчества до сих пор не увенчались успехом. Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности констатирует, что Примерная программа законопроектной работы Государственной Думы так и не стала тем документом, который реально упорядочивает законотворческую деятельность. На конец 1996 года Примерная программа была выполнена лишь на треть в отношении федеральных конституционных законов и других законов, предусмотренных Конституцией. Принято только около 40 процентов намеченного числа кодифицированных актов и законов, необходимость которых вытекает из Гражданского кодекса.

Особенно разрушительна для страны практика принятия законов, не учитывающих реальную финансово - экономическую ситуацию, вступающих в противоречие с федеральным бюджетом, с другими принятыми законами. Любой закон, предусматривающий выделение государственных средств, должен быть обеспечен ресурсами. Без этого обязательного условия мы множим обманутые ожидания. Одним социально привлекательным названием закона людей не накормишь и не оденешь.

Как бы ни различались политические интересы депутатов Государственной Думы, все они представители власти. Следовательно, сам их статус не позволяет принимать законы, отмахиваясь от отрицательных заключений Правительства. Как глава государства не могу и не буду допускать, чтобы не обеспеченные материальными ресурсами законы выходили в свет, разрушая финансовую систему - одну из основ любого государства. Но было бы гораздо эффективнее, если бы депутаты сами ограничили себя либо регламентными нормами, либо, что лучше, законодательно.

Немало претензий имеется и к законопроектной деятельности Правительства. Из почти 750 законопроектов, внесенных в Государственную Думу в 1996 году, только 188 были внесены Правительством. Причем из них 53 были законопроектами о ратификации международных договоров и соглашений.

В то же время процветает закулисное лоббирование тех или иных законопроектов ведомствами. Некоторые из подобных законопроектов противоречат направлениям политики, определяемым Президентом, а также позиции Правительства.

В большой степени несистемность законодательной деятельности обусловлена неясными представлениями о необходимых структуре и содержании российского правового пространства. Отсюда - стихийность появления многих законопроектов. Фактически ни общество, ни государственный аппарат не имеют четкого представления о том, какие сферы общественных отношений в первую очередь следует законодательно регулировать и в каком объеме. Это также задача прежде всего правительственных ведомств.

Вывод ясен - необходимо, наконец, навести порядок в законотворческой деятельности.

1. Должен быть принят закон "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов", проект которого внесен Президентом. Государственная Дума может реализовать на практике свои призывы к наведению порядка, начав со своей профессиональной сферы - законодательной деятельности.

Если этот призыв снова не будет услышан, придется Президенту в первом полугодии текущего года принимать соответствующее решение об условиях принятия законов для подписания. Возможность такого решения обусловлена конституционным полномочием главы государства по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

2. Правительство Российской Федерации обязано в ближайшее время коренным образом улучшить свою законопроектную работу, а министерства и ведомства - сконцентрировать внимание на разработке крупных законопроектов по своей проблематике. Нужны принципиально новые решения, а не латание дыр.

Качество и своевременность представления в Правительство законопроектов по соответствующему профилю должны стать одним из главных критериев оценки работы того или иного министерства, ведомства.

3. Представители Президента и Правительства в палатах Федерального Собрания обязаны незамедлительно докладывать о фактах ведомственного лоббирования законопроектов.

В то же время взаимоотношения депутатского корпуса с негосударственными организациями, выступающими инициаторами и защитниками тех или иных законопроектов, давно пора ввести в правовое русло.

4. Необходимо разработать проект закона, который бы не допускал принятия законодательных актов, не обеспеченных финансовыми средствами, и в то же время предусматривал обязанность Правительства более аргументированно обосновывать свою позицию.

5. Считаю полезным предложение, внесенное Объединенной комиссией по координации законодательной деятельности, о совместном формировании всеми ветвями власти небольшого перечня действительно первоочередных законопроектов. Он должен соответствовать приоритетам во внутренней и внешней политике, определяемым Президентом.

Целесообразно закрепить в Регламенте Государственной Думы роль Объединенной комиссии в предварительном согласовании программ и планов законотворческой деятельности, концептуальных положений законопроектов на ранних стадиях их разработки.

6. Значительный эффект в повышении качества законов даст обсуждение законопроектов общественностью. Надо поднять "завесу молчания" прежде всего над базовыми законопроектами. Целесообразно, чтобы эту работу координировала Объединенная комиссия.

Порядок в законотворчестве должен быть подкреплен жесткой дисциплиной ведомственного нормотворчества. К сожалению, еще сильна инерция прошлого - издание излишних нормативных ведомственных актов. Эта инерция подпитывается тем, что большинство государственных служащих по-прежнему руководствуются не законами, а инструкциями.

Многие ведомственные акты либо повторяют нормы законов, указов Президента и постановлений Правительства, либо противоречат им, извращают их суть. Например, не искоренена практика, когда ведомственными актами вводятся дополнительные обязанности граждан. Появляется основа для ведомственного произвола. К тому же, как правило, люди узнают о существовании такой инструкции только в кабинете чиновника. Все инструктивные документы должны быть доступны, и отвечать за это должны сами ведомства.

В то же время действительно необходимые инструктивные документы зачастую выходят в свет через несколько месяцев после принятия федерального нормативного акта, предусматривающего их издание.

Все федеральные органы исполнительной власти обязаны в кратчайший срок провести ревизию массива своих нормативных актов, а Правительство должно к июлю 1997 года представить первый отчет о ходе выполнения этого задания.

В результате такой работы должны быть отменены акты, которые не являются необходимыми и противоречат федеральным законам, указам Президента, постановлениям Правительства.

Одновременно ведомства должны переходить к тематической кодификации своих актов, в том числе принятых совместно с другими государственными органами. Необходимо прийти к такому положению, когда акты, не вошедшие в тот или иной ведомственный или межведомственный "кодекс", например по налогам, по таможенным правилам, считаются недействующими.

Правительство обязано привлекать к ответственности руководителей, по вине которых задерживается принятие необходимых инструктивных документов во исполнение законов. Ведомства не могут не знать о соответствующих законопроектах, их содержании, ориентировочных сроках принятия и вступления в силу. Они обязаны готовить проекты документов еще до вступления в силу соответствующего закона.

От Министерства юстиции при регистрации ведомственных нормативных актов требуется не только взыскательность, но и юридическая помощь ведомствам для исправления огрехов в представляемых ими актах.