5. Типичные ошибки, допускаемые прокурорами при осуществлении административного преследования лиц, не выполнивших законные требования прокурора

5. Типичные ошибки, допускаемые прокурорами

при осуществлении административного преследования лиц,

не выполнивших законные требования прокурора

Дела об административном правонарушении в связи с невыполнением законных требований прокурора в соответствии с ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ рассматриваются мировыми судьями.

Судебная практика выявила определенные ошибки, допускаемые работниками прокуратур, приводящие к отмене судебных постановлений о привлечении лиц к административной ответственности за совершение правонарушений по ст. 17.7 КоАП РФ. Ряд производств по делам об административных правонарушениях по названной статье за невыполнение законных требований прокурора постановлениями Верховного Суда Российской Федерации прекращены на основании ст. 24.5 КоАП РФ в связи с отсутствием в действиях лиц состава административного правонарушения.

Не всегда исполняются требования ст. 24.1, 26.1 КоАП РФ о выяснении всех обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела.

Более того, имеют место факты неправомерных требований прокурора. Например, допускаются произвольные, без законного основания вызовы в прокуратуру для дачи объяснений должностных лиц и граждан.

К примеру, как в случае с установлением неразумных сроков предоставления информации (см. разд. 4).

Анализ решений Верховного Суда Российской Федерации за 2013 - 2014 гг. свидетельствует о недостаточности качественной подготовительной работы прокуроров при возбуждении дел об административных правонарушениях по ст. 17.7 КоАП РФ.

Постановлением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 24.06.2013 N 41-АД13-3 отменены постановление мирового судьи судебного участка N 12 г. Т-а Р-ской области от 20 сентября 2012 г., решение судьи Т-ского городского суда Р-ской области от 14 ноября 2012 г. и постановление заместителя председателя Р-ского областного суда от 28 февраля 2013 г., вынесенные в отношении председателя Т-ской городской общественной организации "Т-ская лига потребителей" (далее - ТГОО "Т-ская лига потребителей") М. по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ. Судья Верховного Суда Российской Федерации руководствовался следующим.

Основанием для привлечения председателя ТГОО "Т-ская лига потребителей" М. к административной ответственности послужило то, что он в установленный срок не исполнил содержащиеся в представлении об устранении нарушений законодательства о защите прав потребителей и об общественных объединениях от 6 июня 2012 г. требования прокурора г. Т-а о внесении изменений в Устав ТГОО "Т-ская лига потребителей".

Согласно ст. 8 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан.

Членами общественной организации в соответствии с ее уставом могут быть физические лица и юридические лица - общественные объединения, если иное не установлено указанным Федеральным законом и законами об отдельных видах общественных объединений.

Высшим руководящим органом общественной организации является съезд (конференция) или общее собрание. Постоянно действующим руководящим органом общественной организации является выборный коллегиальный орган, подотчетный съезду (конференции) или общему собранию.

В случае государственной регистрации общественной организации ее постоянно действующий руководящий орган осуществляет права юридического лица от имени общественной организации и исполняет ее обязанности в соответствии с уставом.

Вместе с тем согласно п. 3.1 Устава ТГОО "Т-ская лига потребителей" ее высшим руководящим органом является Общее собрание членов, в исключительной компетенции которого находится утверждение Устава организации, внесение в него изменений и дополнений. Общее собрание правомочно решать вынесенные на его рассмотрение вопросы, если присутствует не менее 2/3 членов ТГОО "Т-ская лига потребителей", решения принимаются простым большинством голосов (л.д. 40).

Таким образом, М. в силу положений Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" и Устава ТГОО "Т-ская лига потребителей" даже в случае созыва общего собрания единолично не мог обеспечить внесение изменений в Устав возглавляемой им организации, что исключает возможность выполнения требований прокурора, содержащихся в представлении.

В силу требований ч. 1 и 2 ст. 1.5 КоАП РФ об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном данным Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.

Наличие вины М. в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ, материалами дела об административном правонарушении не подтверждено.

Постановлением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 27.02.2013 N 32-АД12-4 отменены постановление мирового судьи судебного участка N 1 К-ского района С-ской области от 12 апреля 2012 г., решение судьи К-ского районного суда С-ской области от 12 мая 2012 г. и постановление заместителя председателя С-ского областного суда от 14 июня 2012 г., вынесенные в отношении К. по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ. Судья Верховного Суда Российской Федерации руководствовался следующим.

Основанием для привлечения К. к административной ответственности стало то, что он, работая в отделении ОАО "Сбербанк России", при проведении прокуратурой Н-ского района проверки не предоставил в срок не позднее 17 час. 00 мин. 20 марта 2012 г. информацию о лице, открывшем сберегательные счета, а также информацию о порядке открытия счета, т.е. не выполнил требование прокурора Н-ского района С-ской области, предъявленное 20 марта 2012 г., вытекающее из его полномочий.

Статья 26 Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (далее - Закон N 395-1), регулирующая порядок предоставления банками справок по операциям и счетам их клиентов, содержит исчерпывающий перечень лиц, которые вправе получать от банков информацию, составляющую банковскую тайну. При этом органы прокуратуры Российской Федерации и их должностные лица не указаны в данном перечне.

Специальные федеральные законы, регламентирующие деятельность конкретных органов, могут содержать нормы, предусматривающие право этих органов получать информацию, составляющую банковскую тайну.

Закон о прокуратуре не содержит норм, предоставляющих органам прокуратуры Российской Федерации и их должностным лицам право получать от банков информацию, относящуюся к банковской тайне.

В п. 3 постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14.05.2003 N 8-П указано, что из конституционных гарантий неприкосновенности частной жизни, личной тайны и недопустимости распространения информации о частной жизни лица без его согласия вытекают как право каждого на сохранение в тайне сведений о его банковских счетах и банковских вкладах и иных сведений, виды и объем которых устанавливаются законом, так и соответствующая обязанность банков, иных кредитных организаций хранить банковскую тайну, а также обязанность государства обеспечивать это право в законодательстве и правоприменении.

По смыслу Конституции Российской Федерации, институт банковской тайны по своей природе и назначению имеет публично-частный характер и направлен на обеспечение условий для эффективного функционирования банковской системы и гражданского оборота, основанного на свободе его участников, одновременно данный институт гарантирует основные права граждан и защищаемые Конституцией Российской Федерации интересы физических и юридических лиц. Этим должны предопределяться устанавливаемые федеральным законодателем объем и содержание правомочий органов государственной власти и их должностных лиц, являющихся носителями публичных функций, в их отношениях с банками, иными кредитными организациями и их клиентами, а также объем и содержание прав и обязанностей клиентов в их отношениях как с банками, иными кредитными организациями, являющимися носителями финансовой информации, так и с органами государственной власти и их должностными лицами, могущими лишь в целях реализации указанных функций пользоваться банковской тайной, затрагивая тем самым частную жизнь и личную тайну граждан.

В п. 4 названного постановления Конституционного Суда Российской Федерации указано, что согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации, конкретизирующему и развивающему приведенные положения Конституции Российской Федерации в соответствии с основными началами гражданского законодательства, банк гарантирует тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте; сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть предоставлены только самим клиентам или их представителям; государственным органам и их должностным лицам такие сведения могут быть предоставлены исключительно в случаях и в порядке, предусмотренных законом; в случае разглашения банком сведений, составляющих банковскую тайну, клиент, права которого нарушены, вправе потребовать от банка возмещения причиненных убытков (ст. 857 ГК РФ).

Банковская тайна, таким образом, означает защиту банком в силу требования закона сведений, разглашение которых может нарушить права клиента. Предусматривая обязанность банка обеспечить банковскую тайну и определяя ее основные объекты, субъекты права на банковскую тайну, их обязанности и гражданско-правовую ответственность, Гражданский кодекс Российской Федерации одновременно устанавливает, что пределы возложенной на банк обязанности хранить банковскую тайну определяются законом.

Согласно правовой позиции, изложенной в п. 4 постановления Конституционного Суда Российской Федерации N 8-П, федеральный законодатель вправе возложить на банк, иную кредитную организацию обязанность по предоставлению государственным органам и их должностным лицам сведений, составляющих банковскую тайну, только в пределах и объеме, необходимых для реализации указанных в Конституции Российской Федерации целей, включая публичные интересы и интересы других лиц.

Принимая во внимание требования указанных норм, органы прокуратуры Российской Федерации не вправе требовать от кредитных организаций предоставления информации, составляющей банковскую тайну.

При этом п. 6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" (далее - приказ N 195) прямо предусмотрено, что при осуществлении надзора в сферах, на которые распространяется действие законодательства о банковской и иной охраняемой законом тайне, прокуроры должны руководствоваться установленным законодательством порядком.

Из анализа изложенных норм закона в их системной взаимосвязи следует, что К., руководствуясь положениями ст. 26 Закона N 395-1, правомерно отказал в предоставлении по требованию прокурора информации о лице, открывшем сберегательные счета, а также информации о порядке открытия счета, в связи с чем полагать о невыполнении указанным должностным лицом законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий, оснований не имеется.

Соответственно, в действиях К. отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ.

Постановлением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 07.10.2013 N 18-АД13-21 отменены постановление мирового судьи судебного участка N 107 г. Т-а К-ского края от 5 декабря 2012 г., решение судьи Т-ого городского суда К-ского края от 27 декабря 2012 г. и постановление заместителя председателя К-ского краевого суда от 31 января 2013 г., состоявшиеся в отношении Г. по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ. Судья Верховного Суда Российской Федерации руководствовался следующим.

Основанием для привлечения Г. к административной ответственности стало то, что 26 октября 2012 г. в следственный отдел следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по К-скому краю был направлен запрос о необходимости представления в Т-ую межрайонную прокуратуру материала проверки КРСП от 22 мая 2012 г. N 489. Срок исполнения запроса установлен до 14 час. 00 мин. 26 октября 2012 г., однако запрос Г. в установленный срок и на момент возбуждения дела об административном правонарушении не был исполнен, материалы проверки в Т-ую межрайонную прокуратуру для изучения не направлены.

31 октября 2012 г. в адрес следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по К-скому краю был направлен повторный запрос, в котором указывалось на необходимость представления материала проверки КРСП от 22 мая 2012 г. N 489. При этом материалы проверки необходимо было представить независимо от принятого процессуального решения. Срок исполнения запроса установлен до 14 час. 00 мин. 2 ноября 2012 г.

В обозначенный срок и до момента возбуждения дела об административном правонарушении требование прокурора не исполнено, материалы проверки в Т-ую межрайонную прокуратуру не представлены.

Вместе с тем 1 ноября 2012 г. в Т-ую межрайонную прокуратуру факсимильной связью поступило сообщение за подписью Г. о том, что материал проверки КРСП от 22 мая 2012 г. N 489 находится в производстве.

7 ноября 2012 г. заместителем Т-ого межрайонного прокурора в адрес Г. направлен запрос о необходимости представления копии последнего принятого процессуального решения об отказе в возбуждении уголовного по материалу проверки КРСП от 22 мая 2012 г. N 489. Срок исполнения запроса установлен не позднее 14 час. 00 мин. 7 ноября 2012 г.

7 ноября 2012 г. в Т-ую межрайонную прокуратуру факсимильной связью от Г. поступила информация о том, что представить постановления об отказе в возбуждении уголовных дел не представляется возможным, поскольку в настоящее время все указанные материалы, в том числе КРСП от 22 мая 2012 г. N 489, находятся в стадии дополнительных проверок и процессуальные решения по ним не приняты, а предыдущие процессуальные решения отменены, не имеют юридической силы и являются недействующими.

Согласно ст. 44 Федерального закона от 28.12.2010 N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" надзор за исполнением законов Следственным комитетом Российской Федерации осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством.

Осуществление прокурорами надзора за исполнением законов Следственным комитетом Российской Федерации регламентировано ст. 29 и 30 Закона о прокуратуре. Эти статьи включены в гл. 3 указанного Закона, устанавливающую предмет надзора и полномочия прокуроров по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

В соответствии со ст. 30 Закона о прокуратуре полномочия прокурора по надзору за такими органами устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.

Согласно ч. 2 ст. 38 УПК РФ следователь уполномочен самостоятельно направлять ход расследования, принимать решение о производстве следственных и иных процессуальных действий, за исключением случаев, когда в соответствии с названным Кодексом требуется получение судебного решения или согласия руководителя следственного органа.

В силу п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с данным Кодексом.

Из буквального толкования этой нормы следует, что прокурор вправе истребовать материалы проверок лишь в том случае, если по их окончании вынесены решения об отказе в возбуждении, о приостановлении или о прекращении уголовного дела.

Отказывая в удовлетворении требований прокурора, Г. указала на то, что представить постановления об отказе в возбуждении уголовных дел не представляется возможным, поскольку все указанные прокурором материалы находятся в стадии дополнительных проверок и процессуальные решения по ним не приняты, а предыдущие процессуальные решения отменены.

Таким образом, адресованное Г. требование Т-ого межрайонного прокурора не отвечало требованиям закона.

При таких обстоятельствах производство по данному делу об административном правонарушении подлежало прекращению на основании п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ - в связи с отсутствием в действиях Г. состава административного правонарушения.

Отметим, что при осуществлении прокурорского надзора за деятельностью органов Следственного комитета России вне сферы уголовно-процессуального законодательства (трудового, пенсионного, бюджетного и т.д.) за ненадлежащие исполнение требований прокурора виновные лица подлежат ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ.

Анализируя судебную практику, можно сделать вывод, что при возбуждении дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.7 КоАП РФ, недостаточно полно проводится проверка всех обстоятельств дела.

К типичным ошибкам можно отнести:

истребование документов, которые не могут быть представлены по запросу прокурора;

направление прокурорского требования ненадлежащим способом, в частности факсимильной связью, что не позволяет подтвердить факт получения требований прокуратуры;

предоставление лицам неразумного срока на устранение указанных в актах прокурорского реагирования нарушений;

неправильное исчисление срока давности привлечения к административной ответственности;

направление произвольного, не основанного на законе прокурорского требования.

Для недопущения таких недостатков помимо повышения качества подготавливаемых материалов следует также внимательно и своевременно изучать изменения в нормативно-правовую базу, а также складывающуюся судебную практику.

Вместе с тем судебная практика показывает, что результатом рассмотрения судебных решений о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ, не является только отмена. Существуют примеры и положительных для прокуроров судебных решений.

Например, постановлением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 17.06.2013 N 74-АД13-2 постановление мирового судьи судебного участка N 7 Б-кого района Республики С. от 19 марта 2012 г., решение судьи Б-кого районного суда Республики С. от 18 мая 2012 г. и постановление Председателя Верховного Суда Республики С. от 14 августа 2012 г., вынесенные в отношении Б-ой Г.Ф. по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ, оставлены без изменения, а надзорная жалоба адвоката Куц О.В., действующей в интересах Б-ой Г.Ф., - без удовлетворения. Судья Верховного Суда Российской Федерации руководствовался следующим.

Основанием для привлечения Б-ой Г.Ф. к административной ответственности стало то, что 2 марта 2012 г. около 16 час. в кабинет руководителя ЭРТ N К. для проведения проверки исполнения должностными лицами законодательства о сохранности федеральной собственности прибыли заместитель военного прокурора Я-кого гарнизона подполковник юстиции Я., оперативный работник отдела ФСБ России майор Б. и следователь военного следственного отдела по Я-кому гарнизону лейтенант юстиции Е., которые, представившись и предъявив служебные удостоверения, потребовали предоставить журналы учета полученного и израсходованного топлива.

Однако специалист по ЭРТ N Б-а Г.Ф. на неоднократные требования заместителя военного прокурора Я-кого гарнизона Я. предъявить для проведения проверки указанную выше документацию ответила отказом, тем самым умышленно не выполнила требования прокурора, вытекающие из его полномочий.

Факт совершения Б-ой Г.Ф. административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ, подтверждался собранными по делу доказательствами: постановлением о возбуждении дела об административном правонарушении, объяснениями свидетелей, объяснениями Б-ой Г.Ф., копией должностной инструкции специалиста по учету топлива, справкой ОАО "РЭУ" (филиал "А-ский").

Таким образом, действия Б-ой Г.Ф. были правильно квалифицированы по ст. 17.7 КоАП РФ.

При этом в ходе рассмотрения жалобы на постановление мирового судьи судебного участка N 7 Б-кого района Республики С. от 19 марта 2012 г. судья Б-кого районного суда Республики С. на основании исследования собранных по делу доказательств, в том числе копии должностной инструкции специалиста по учету топлива и справки ОАО "РЭУ", пришел к обоснованному выводу о том, что Б-а Г.Ф. не является должностным лицом, что не исключает возможности привлечения ее к административной ответственности за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий.

Доводы надзорной жалобы о том, что поскольку Б-а Г.Ф. не является должностным лицом, она не может выступать субъектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ, были основаны на неверном толковании норм материального права.

Как следует из содержания санкции данной нормы, в ней предусмотрены меры административной ответственности как для граждан, так и для должностных лиц. Следовательно, субъектами административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ выступают оба этих субъекта.