ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Г.А. ЖИЛИНА

В соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" заявляю о несогласии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 года N 6-П по делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть" по следующим основаниям.

1. Правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным в конкретном деле; такая жалоба допустима, если закон затрагивает конституционные права и свободы граждан и применен в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде; Конституционный Суд должен отказать в принятии обращения к рассмотрению в случае, если обращение не является допустимым, а если такое решение не было принято в стадии предварительного рассмотрения обращений, прекратить производство по делу (статьи 43, 68, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

ОАО "Газпром нефть" оспорило конституционность положения пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона от 5 февраля 2014 года N 3-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации", как нарушившего его право на судебную защиту, гарантированное статьей 46 Конституции Российской Федерации. Кроме того, в жалобе оспаривалась конституционность абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации, но Конституционный Суд Российской Федерации правомерно прекратил производство по делу в этой части, признав жалобу недопустимой. По другой части жалобы дело рассмотрено по существу, хотя жалоба в целом не отвечает критериям допустимости.

Так, согласно оспоренному положению названного Федерального конституционного закона Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. ОАО "Газпром нефть" обратилось в этот суд с заявлением о признании частично не действующим письма Федеральной налоговой службы, рассматривая его в качестве нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, возлагающего вопреки смыслу разъясняемого им подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации обязанность осуществлять перерасчет налога на добычу полезных ископаемых за истекшие периоды в сторону увеличения платежей. Однако определением от 17 декабря 2013 года в принятии заявления было отказано, и этот отказ заявитель связывает с применением оспоренной нормы, содержащейся в то время в статье 27 ГПК Российской Федерации, которая, по его мнению, не позволяет по формальным основаниям относить письма Федеральной налоговой службы к нормативным правовым актам.

Между тем согласно определению судья отказал в принятии заявления не потому, что оспоренное письмо не является нормативным правовым актом, а в связи с тем, что заявление не подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства, поскольку рассматривается и разрешается в ином судебном порядке (пункт 1 части первой статьи 134 ГПК Российской Федерации). При этом он исходил из действующего законодательства, согласно которому судам общей юрисдикции не подведомственно рассмотрение и разрешение экономических споров и других дел, отнесенных федеральным законом к ведению арбитражных судов (статья 22 ГПК Российской Федерации). Как верно указано в определении, плательщиками соответствующего налога являются организации и индивидуальные предприниматели, требование о признании недействующим письма Федеральной налоговой службы заявлено ОАО "Газпром нефть" в связи с его экономической деятельностью, а потому оно подлежит рассмотрению арбитражным судом (статьи 27 и 29 АПК Российской Федерации).

Правильность разрешения вопроса о подведомственности данного заявления не зависела от наличия у Верховного Суда Российской Федерации полномочий на рассмотрение дел об оспаривании такого рода писем, подведомственных судам общей юрисдикции, в качестве суда первой инстанции. Однако заявитель полагал, что письмо является нормативным правовым актом, подлежащим судебной проверке Верховным Судом Российской Федерации в соответствующей процедуре, а потому в определении со ссылкой на статью 27 ГПК Российской Федерации дан ответ и на этот, факультативный в данной правоприменительной ситуации, вопрос. При этом в определении Верховного Суда Российской Федерации оспоренному письму дана характеристика как ненормативному правовому акту федерального органа государственной власти, затрагивающему права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, судебная проверка которых осуществляется судами арбитражной юрисдикции.

В контексте возникшей правоприменительной ситуации ссылка на статью 27 ГПК Российской Федерации не свидетельствует о ее применении судом в деле заявителя. Аргументы в соответствующей части определения в их сочетании с приведением содержания норм арбитражного процессуального законодательства носят разъяснительный характер и лишь указывают на установленный законом порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. По логике определения, этим порядком с соблюдением правил подведомственности и может воспользоваться заявитель для реализации права на судебную защиту.

Следовательно, при разрешении вопроса о принятии заявления к рассмотрению Верховный Суд Российской Федерации применил статьи 22 и 134 (пункт 1 части первой) ГПК Российской Федерации в их взаимосвязи с нормами Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, определяющими подведомственность такого рода дел арбитражным судам. Применение статьи 27 ГПК Российской Федерации, содержащей на момент рассмотрения заявления ОАО "Газпром нефть" перечень отнесенных к подсудности Верховного Суда Российской Федерации дел в первой инстанции, если бы тому имелись основания, потребовало бы не отказа в принятии заявления, а его возвращения (пункт 2 части первой статьи 135 ГПК Российской Федерации).

В настоящее время подсудность данному суду дел соответствующей категории устанавливается оспоренным положением пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации". Однако на его основании не разрешается (как не разрешался он и на основании статьи 27 ГПК Российской Федерации) вопрос о возможности судебной проверки актов Федеральной налоговой службы, как об этом указано в Постановлении по настоящему делу при определении предмета рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Возвращение заявления в связи с его неподсудностью Верховному Суду Российской Федерации не препятствует обращению заинтересованного лица в суд с соблюдением установленного законом порядка судопроизводства (часть третья статьи 135 ГПК Российской Федерации).

Дела об оспаривании ненормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, согласно правилам родовой подсудности рассматриваются в первой инстанции арбитражными судами субъектов Российской Федерации (статья 34 АПК Российской Федерации). Однако заявитель, считающий оспоренное письмо нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти, обратился за разрешением спора в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации.

Рассмотрев заявление в открытом судебном заседании коллегиальным составом судей с участием всех субъектов спорных правоотношений, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации не ограничился ссылкой в итоговом судебном акте на несоответствие оспоренного письма критериям нормативного правового акта, как об этом указано в пункте 1.1 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу. Он также со ссылкой на установленные им фактические обстоятельства дела указал, что оспоренное письмо не влечет само по себе правовых последствий для налогоплательщиков, а содержащееся в нем разъяснение не противоречит статье 342 Налогового кодекса Российской Федерации (определение от 10 апреля 2014 года). С этими выводами по существу спора, заявленного ОАО "Газпром нефть", согласилась и Судебная коллегия Высшего Арбитражного Суда, отказавшая в передаче дела в Президиум данного Суда для рассмотрения его в порядке надзора (определение от 30 мая 2014 года).

Следовательно, спор относительно соответствия письма Федеральной налоговой службы разъясняемой им норме федерального закона был разрешен в системе судов арбитражной юрисдикции. Несогласие заявителя с выводами по существу спора, сделанными судом на основе оценки установленных и исследованных в судебном заседании фактических обстоятельств, не означает, что право на судебную защиту не было реализовано. Что касается правильности установления и исследования Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации фактических обстоятельств, правомерности выбора процессуальной формы итогового судебного акта и отступления по инициативе самого заявителя от установленных правил родовой подсудности, то в аспекте жалобы ОАО "Газпром нефть" и сформулированного на ее основе предмета рассмотрения по настоящему делу разрешение этих вопросов к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации не относится (статья 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

Таким образом, оспоренная ОАО "Газпром нефть" норма пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" в его деле судом не применялась, не нарушила и не могла нарушить право заявителя на судебную защиту, а потому в соответствии со статьями 43, 68, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" производство по делу в связи с принятием к рассмотрению жалобы, не отвечающей критериям допустимости, следовало прекратить и в этой части.

2. ОАО "Газпром нефть" не относится к числу субъектов, наделенных Конституцией Российской Федерации (статья 125) и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" (статья 84) правом обращения с запросом о проверке конституционности нормативных правовых актов вне связи с применением судом оспоренной нормы в конкретном деле. Тем не менее Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел обращение заявителя безотносительно к обстоятельствам его дела в судах общей и арбитражной юрисдикции, которыми оспоренная норма не применялась, т.е. в порядке абстрактного нормоконтроля. При этом оспоренная норма признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, с чем нельзя согласиться, даже если абстрагироваться от обстоятельств конкретного дела заявителя.

Так, положение пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" признано неконституционным в той мере, в какой оно по смыслу, приданному ему судебным толкованием, в системе действующего правового регулирования не допускает разрешение судом административных дел об оспаривании актов Федеральной налоговой службы, которые, не соответствуя формальным требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, вместе с тем содержат обязательное для всех налоговых органов разъяснение (нормативное толкование) налоговых законоположений, которое может противоречить их действительному смыслу и тем самым нарушать права налогоплательщиков.

Между тем оспоренная норма федерального конституционного закона, принятая законодателем в порядке реализации статьи 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, лишь устанавливает полномочие Верховного Суда Российской Федерации на рассмотрение в качестве суда первой инстанции административных дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, т.е. их подсудность данному суду. Являясь по такому своему предназначению в механизме процессуально-правового регулирования абсолютно определенной, она не устанавливает и не должна устанавливать сам порядок рассмотрения судами арбитражной и общей юрисдикции дел указанной категории, а потому не должна содержать основания и условия судебного оспаривания актов федеральных органов исполнительной власти, не отвечающих всем признакам нормативных правовых актов. Применение ее положений не допускает рассмотрение Верховным Судом Российской Федерации в первой инстанции дел, не отнесенных к его подсудности, но не создает препятствий для реализации заинтересованными лицами права на судебную защиту, обязанными осуществлять его в порядке, установленном законом.

Соответственно, норму, устанавливающую правила подсудности, ни саму по себе, ни в системе действующего правового регулирования, включая акты судебного толкования, нельзя рассматривать как не допускающую разрешение судом какой-либо категории дел. Несоблюдение заинтересованным лицом правил подсудности влечет лишь возвращение заявления, после чего заявитель вправе обратиться в тот суд, которому оно подсудно (пункт 2 части первой, часть третья статьи 135 ГПК Российской Федерации, пункт 2 части 1, часть 3 статьи 129 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пункт 1 части 1, часть 6 статьи 129 АПК Российской Федерации). Принятие судом неподсудного ему заявления возлагает на него обязанность направить дело в суд, которому оно подсудно, при этом споры между судами о подсудности не допускаются (пункт 3 части второй, часть четвертая статьи 33 ГПК Российской Федерации, пункт 2 части 2, часть 4 статьи 27 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, пункт 3 части 2, часть 4 статьи 39 АПК Российской Федерации).

Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов для арбитражных судов, уполномоченных на их рассмотрение, если они затрагивают права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, установлен главой 23 АПК Российской Федерации. Суды общей юрисдикции в настоящее время рассматривают подведомственные им дела об оспаривании нормативных правовых актов в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК Российской Федерации, а с 15 сентября 2015 года он будет определяться главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Содержащиеся в этих главах нормы, которые не оспорены ОАО "Газпром нефть" и не включены в предмет рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу, действительно не предполагают рассмотрение в установленном ими порядке дел об оспаривании актов, не соответствующих формальным требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам. Однако вне зависимости от этого данные нормы, так же как и оспоренное заявителем положение федерального конституционного закона, не препятствуют судебному оспариванию таких актов.

В частности, организации вправе в порядке, установленном главой 24 АПК Российской Федерации, обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если они полагают, что данный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 АПК Российской Федерации). Их рассмотрение в суде первой инстанции, за исключением дел об оспаривании ненормативных правовых актов некоторых органов и должностных лиц, прямо поименованных в законе, отнесено к родовой подсудности арбитражных судов субъектов Российской Федерации (пункт 2 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации", части 1 и 4 статьи 34 АПК Российской Федерации). Установлен порядок оспаривания такого рода актов и главой 25 ГПК Российской Федерации для судов общей юрисдикции (с 15 сентября 2015 года главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). При этом установленный законом порядок и последствия рассмотрения дел об оспаривании правовых актов практически не различаются в зависимости от наличия у проверяемого судом акта формальных или неформальных признаков нормативности.

Так, по результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд при наличии к тому оснований принимает решение о признании этого акта или отдельных его положений не соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части, после чего этот акт или его отдельные положения не подлежат применению с момента вступления решения в законную силу (статья 195 АПК Российской Федерации). Такие же последствия наступают и в случаях принятия арбитражным судом решения о признании недействительным ненормативного правового акта (статья 201 АПК Российской Федерации).

Для большей определенности следовало бы в названных главах процессуальных кодексов специально указать на акты с нормативными свойствами, не отвечающие формальным признакам нормативных правовых актов, как особую разновидность ненормативных правовых актов, подлежащих судебной проверке в соответствующей процедуре. Однако целесообразность такого законодательного решения не дает оснований для вывода о неконституционности нормы федерального конституционного закона, которая лишь в общей форме определяет в механизме процессуально-правового регулирования полномочия Верховного Суда Российской Федерации как суда первой инстанции по делам об оспаривании нормативных правовых актов федерального уровня.

По существу, нарушение своего права на судебную защиту заявитель связывает не с тем, что дела об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, не отвечающих формальным признакам нормативных правовых актов, исключаются из сферы судебной защиты, а с тем, что они не относятся к подсудности Верховного Суда Российской Федерации. Однако установление правил подсудности относится к прерогативам законодателя, который при принятии Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" действовал в пределах своей компетенции и не нарушил конституционные предписания.

Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом в системе судов общей и арбитражной юрисдикции, осуществляющим в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью этих судов и дающим разъяснения по вопросам судебной практики (статья 126 Конституции Российской Федерации). По своему конституционному предназначению он не должен наделяться чрезмерной компетенцией по рассмотрению дел в качестве суда первой инстанции, а потому законодатель отнес к его подсудности лишь дела об оспаривании актов федеральных органов государственной власти, имеющих в системе подзаконных актов по субъекту их принятия и степени воздействия на общественные отношения наибольшую юридическую силу.

Распространение положения пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" для решения вопроса об отнесении к подсудности Верховного Суда Российской Федерации дел об оспаривании многочисленных интерпретационных актов федеральных ведомств может негативно повлиять на осуществление его основной функции. В этом нет и необходимости, поскольку эффективность судебной защиты на должном уровне может быть обеспечена другими судами посредством рассмотрения ими в качестве суда первой инстанции соответствующих дел в процедурах оспаривания ненормативных правовых актов. При этом вступившие в законную силу решения всех других судов по юридической силе равны решениям Верховного Суда Российской Федерации.

Таким образом, оспоренное положение пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации", по моему мнению, не противоречит Конституции Российской Федерации. Вне зависимости от обстоятельств дела ОАО "Газпром нефть" в Верховном Суде Российской Федерации и Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации оснований для признания неконституционной содержащейся в нем нормы не имелось.