ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Н.В. ВИТРУКА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ

СТАТЬИ 266 ТАМОЖЕННОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,

ЧАСТИ ВТОРОЙ СТАТЬИ 85 И СТАТЬИ 222 КОДЕКСА РСФСР

ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В СВЯЗИ С ЖАЛОБАМИ

ГРАЖДАН М.М. ГАГЛОЕВОЙ И А.Б. ПЕСТРЯКОВА

1. Конституционный Суд Российской Федерации признал статью 266 Таможенного кодекса Российской Федерации не соответствующей Конституции Российской Федерации прежде всего в силу того, что санкция в виде конфискации товаров и транспортных средств как непосредственных объектов правонарушения является несоразмерной деянию, указанному в данной статье, а также в силу неопределенности самой диспозиции. Правовое обоснование такого вывода включает три группы аргументов.

А. Диспозиция правовой нормы, содержащейся в статье 266 Таможенного кодекса Российской Федерации, включает противоправные деяния, которые составляют самостоятельные виды таможенных правонарушений, за совершение которых во многих случаях предусмотрено лишь наложение штрафа, без конфискации имущества как непосредственного объекта правонарушений. Отсюда делается неожиданный вывод, что диспозиция статьи 266 Таможенного кодекса Российской Федерации "позволяет таможенным органам произвольно, в нарушение конституционного принципа равенства (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации) распространять применение конфискации и на указанные правонарушения, хотя по закону она в таких случаях не должна назначаться в качестве санкции".

Таможенный режим временного хранения - это особый правовой режим, имеющий публично-правовой характер, устанавливаемый в целях защиты экономической, санитарно-эпидемиологической и иной безопасности Российской Федерации, а также прав и законных интересов граждан. Объективная сторона нарушения таможенного режима временного хранения, предусмотренная статьей 266 Таможенного кодекса Российской Федерации, включает как противоправные действия, составляющие самостоятельные составы таможенных правонарушений, так и иные противоправные действия, входящие в понятие "непринятия мер по обеспечению выпуска или получения в распоряжение в соответствии с таможенным режимом товаров и транспортных средств, срок нахождения которых на складе временного хранения превысил установленные предельные сроки хранения". Поэтому некорректно сравнивать по степени суровости санкцию за нарушение таможенного режима склада временного хранения с санкциями за другие неправомерные действия, могущие составлять отдельные элементы объективной стороны состава правонарушения, предусмотренного статьей 266 Таможенного кодекса Российской Федерации. Выбор санкции, в том числе по степени ее суровости, - вопрос справедливости, целесообразности, решаемый законодателем и только законодателем. Объективная сторона данного состава таможенного правонарушения предусмотрена законом, а именно статьей 266 Таможенного кодекса Российской Федерации, и в никакой мере не нарушает принцип равенства всех перед законом и судом (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации).

Б. Конституционный Суд Российской Федерации считает, что диспозиция оспариваемой правовой нормы является неопределенной, так как условия наступления конфискации имущества могут устанавливаться не только законом, но и подзаконными актами, издаваемыми в том числе самим Таможенным комитетом Российской Федерации, что дает "возможность фактического расширения оснований привлечения к ответственности и применения в качестве санкции конфискации имущества".

Положения постановления Конституционного Суда Российской Федерации об отсылочном характере диспозиции статьи 266 Таможенного кодекса Российской Федерации, о широких дискреционных полномочиях таможенных органов носят слишком общий характер и не привязаны непосредственно к содержанию статьи 266 Таможенного кодекса Российской Федерации. Хотя в принципе практика конкретизации норм закона в подзаконных актах, допуска дискреционных полномочий административных органов на основе закона до сих пор никем не опровергалась и в большинстве случаев она объективно необходима.

В. Конституционный Суд Российской Федерации полагает, что нарушение таможенного режима склада временного хранения может быть не только результатом противоправного поведения нарушителя (законного собственника или владельца), но и по причинам "объективного характера" и в силу этого не исключено произвольное применение конфискации при отсутствии противоправного поведения.

Не случайно в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации подчеркнуто, что таможенные органы вправе осуществлять меры по распоряжению находящимися на складе временного хранения предметами в тех случаях, когда имеет место отказ от права собственности или когда дальнейшее хранение по объективным причинам становится невозможным, - практически трудно определить, отказался или нет собственник от своего права собственности на имущество по истечении установленного срока хранения имущества, а также когда дальнейшее хранение по объективным причинам становится невозможным (естественная порча товаров) и в этом случае конфискация объективно необходима. Поэтому диспозиция данного правонарушения сформулирована достаточно широко, в том числе с установлением дискреционных полномочий таможенных органов в целях конкретизации условий ее действия.

Конституционный Суд Российской Федерации акцентирует внимание на возможности произвольного применения, произвольного расширения оснований применения санкции в виде конфискации имущества, то есть на возможности ошибок в правоприменительной практике. Ошибки, а тем более произвол правоприменителя не есть ошибки (произвол) законодателя, и они должны преодолеваться в судах общей юрисдикции.

Позиция Конституционного Суда Российской Федерации о диспозиции и санкции правовой нормы, закрепленной в статье 266 Таможенного кодекса Российской Федерации, скорее говорит о возможности уточнения объективной и субъективной сторон оспариваемого состава таможенного правонарушения, но не свидетельствует о ее неконституционности в целом в смысле статей 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

2. Конституционный Суд Российской Федерации признал не соответствующими Конституции Российской Федерации статью 266 Таможенного кодекса Российской Федерации и часть вторую статьи 85 и статью 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в той мере, в какой они допускают применение конфискации без судебного решения, со ссылкой на положение части 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации, согласно которой "никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда". Вывод Конституционного Суда Российской Федерации относительно неконституционности названных выше статей Таможенного кодекса Российской Федерации и Кодекса РСФСР об административных правонарушениях имеет более общее значение. Иными словами, Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовую позицию по применению конфискации имущества как меры административной ответственности: "Предписание статьи 35 (часть 3) Конституции Российской Федерации о лишении имущества не иначе как по решению суда является обязательным во всех случаях, когда встает вопрос о применении к нарушителю санкции в виде конфискации принадлежащего ему на законном основании имущества".

Иначе говоря, административные органы не могут выносить решения о конфискации имущества даже при наличии последующего судебного контроля вынесенного решения. Они могут лишь производить изъятие имущества, выступавшего в качестве орудия и средства либо непосредственного объекта (предмета) правонарушения, в качестве обеспечительной меры для возможного осуществления его конфискации судом.

Эта правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации расходится с правовой позицией, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в ранее вынесенном постановлении от 20 мая 1997 года по делу о проверке конституционности пунктов 4 и 6 статьи 242 и статьи 280 Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Новгородского областного суда (См.: Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. N 4. С. 55 - 59). В этом постановлении был сделан вывод, что "вынесение таможенными органами постановления о конфискации имущества в виде санкции за таможенное правонарушение при наличии гарантии последующего судебного контроля как способа защиты прав собственника не противоречит требованиям Конституции Российской Федерации". В силу этого пункты 4 и 6 статьи 242 и статья 280 Таможенного кодекса Российской Федерации были признаны соответствующими Конституции Российской Федерации в части, касающейся права таможенных органов выносить постановление о конфискации имущества как санкции за совершенное правонарушение при наличии гарантии последующего судебного контроля за законностью и обоснованностью такого решения. При этом Конституционный Суд Российской Федерации сослался на положения статьи 46 (часть 2) Конституции Российской Федерации, статей 370, 376, 378 Таможенного кодекса Российской Федерации.

К сожалению, Конституционный Суд Российской Федерации, сославшись на постановление от 20 мая 1997 года по аналогичной проблеме, дал ему одностороннюю интерпретацию, по существу исказив смысл этого постановления. Согласно этому постановлению не подвергалось сомнению с точки зрения конституционности право таможенных и других административных органов на основе закона выносить решения о конфискации имущества как меры административной ответственности за совершенное правонарушение при сохранении последующего судебного контроля за обоснованностью и законностью этого решения. Если лицо не согласно с изъятием имущества в виде административного решения о конфискации, оно имеет возможность оспорить его правильность в суде. И только по истечении срока обжалования в суд либо при вступлении решения суда в законную силу по жалобе правонарушителя постановление о конфискации имущества может быть исполнено. Конституционный Суд Российской Федерации исходил из того, что изъятие имущества и принятие компетентными органами решения о его конфискации сами по себе не являются прекращением права собственности. Оно прекращается в результате реального исполнения такого решения и факта перехода имущества в собственность государства. В конечном счете акт суда (при обжаловании решения о конфискации имущества) является итогом решения вопроса о лишении лица его имущества.

Если быть объективным, то следует признать, что Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 20 мая 1997 года предпринял попытку раскрыть правовую природу административной конфискации как особой меры административно-правового характера, приближающейся к превентивной процессуальной мере, определяемой характером публично-правовых (таможенных, налоговых и других административных) отношений, не являющейся самодостаточной, а потому обеспечиваемой для частного собственника возможностью последующего судебного контроля.

Конституционный Суд Российской Федерации, изменяя правовую позицию по вопросу о применении конфискации имущества, проигнорировал особый, публично-правовой характер отношений, регулируемых Таможенным кодексом Российской Федерации и Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, не учел, что административный процесс имеет существенные отличия от иных видов процедур, определяемые лежащими в их основе материально-правовыми отношениями. Административный процесс, согласно действующему законодательству, был гибким и оперативным в силу разнообразия допускаемых им процедур, в частности относительно наложения основных и дополнительных мер административных взысканий. Исключение конфискации по решению административных органов при возможности последующего судебного контроля ставит под сомнение и применение административными органами других мер административного взыскания - штрафа, например. Штраф есть также изъятие имущества. Если следовать логике постановления Конституционного Суда Российской Федерации, то штраф должен взыскиваться также только по решению суда. Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что должностные лица административных органов, реализуя установленные законом полномочия по применению превентивных мер в целях обеспечения производства по делам о правонарушениях, могут производить изъятие вещей и документов, арест на имущество, задержание транспортных средств и т.д. Однако, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, "в момент изъятия не могут считаться установленными ни само деяние, ни виновное его совершение. Эти обстоятельства требуют последующего рассмотрения и доказывания в надлежащей процедуре", что является обязательным применением санкции. Следовательно, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, любая мера административного взыскания подлежит рассмотрению в надлежащей, то есть судебной, процедуре.

3. Согласно пункту 12 части первой статьи 75 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" решение Конституционного Суда Российской Федерации в зависимости от характера рассматриваемого вопроса может содержать указание на порядок вступления решения в силу, а также на порядок, сроки и особенности его исполнения и опубликования.

К сожалению, Конституционный Суд Российской Федерации не определил порядок и особенности исполнения принятого постановления по рассматриваемому делу.

А. Приняв решение о несоответствии Конституции Российской Федерации статьи 266 Таможенного кодекса Российской Федерации и части второй статьи 85 и статьи 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях с момента его провозглашения (без установления срока вступления его в действие), Конституционный Суд Российской Федерации создал ситуацию неопределенности относительно действия в целом или части диспозиции статьи 266 Таможенного кодекса Российской Федерации. Возник пробел в действующих законах, так как в них нет ответа на вопрос о правовой регламентации действий соответствующих административных органов и судов общей юрисдикции в подобных ситуациях.

Б. Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал общую правовую позицию, согласно которой конфискация как мера административной ответственности может быть применена лишь по решению суда. Для реализации этой правовой позиции необходима ревизия всего текущего (отраслевого) законодательства и принятие соответствующих организационно-правовых, финансовых и иных мер по подготовке судебных органов к рассмотрению данной категории дел.

В. Конституционный Суд Российской Федерации, принявший решение на пленарном заседании, не высказал свое отношение к ранее вынесенному палатой Конституционного Суда Российской Федерации постановлению от 20 мая 1997 года по аналогичному вопросу, то есть о действии пунктов 4 и 6 статьи 242 и статьи 280 Таможенного кодекса Российской Федерации в части, касающейся права таможенных органов выносить постановление о конфискации имущества как санкции за совершенные правонарушения. Разрешение подобной ситуации не предусмотрено действующим Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации". Конституционный Суд Российской Федерации мог (и обязан был) принять решение об использовании права законодательной инициативы по данному вопросу, так как этот вопрос несомненно входит в предмет ведения Конституционного Суда Российской Федерации (пункт 6 части первой статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

На основании изложенного прихожу к общему выводу, что положения статьи 266 Таможенного кодекса Российской Федерации, части второй статьи 85 и статьи 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях не противоречат Конституции Российской Федерации. Принятое постановление Конституционного Суда Российской Федерации больше создает проблем, чем решает их.