III. Проблемы практического применения положений акта

III. Проблемы практического применения положений акта.

По результатам проведенного анализа акта были определены следующие риски, возникающие в результате применения акта и препятствующие достижению целей правового регулирования.

3.1. В пункте 1 ФНП не установлено, какие именно обязательные требования к обоснованию безопасности (далее - ОБ) ОПО устанавливаются документом (судя по названиям глав основной части - это требования к структуре ОБ и порядку его разработки). Предлагается уточнить, какие именно обязательные требования устанавливаются документом.

3.2. В пункте 4 ФНП указано, что в обосновании безопасности лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию ОПО, могут быть установлены требования промышленной безопасности к его эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации. В пункте 12 акта также установлено, что разработка обоснования безопасности проводится лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию ОПО.

Из этих норм логично предположить, что обоснование безопасности разрабатывается на стадии подготовки проектной документации на строительство, реконструкцию ОПО.

В соответствии с частью 4 статьи 3 Закона N 116-ФЗ в случае, если при эксплуатации, капитальном ремонте, консервации или ликвидации опасного производственного объекта требуется отступление от требований промышленной безопасности, установленных федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, таких требований недостаточно и (или) они не установлены, лицом, осуществляющим подготовку проектной документации на строительство, реконструкцию опасного производственного объекта, могут быть установлены требования промышленной безопасности к его эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации в обосновании безопасности опасного производственного объекта, которое подлежит экспертизе промышленной безопасности.

На основании части 5 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации предметом государственной экспертизы проектной документации являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

Согласно подпункту "в" пункта 32 постановления Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" раздел 12 проектной документации должен содержать иную документацию, установленную законодательными актами Российской Федерации.

На основании указанных выше норм невозможно сделать однозначный вывод о том, что обоснование безопасности опасного производственного объекта должно входить в состав проектной документации.

Вместе с тем, из норм ФНП также явно не следует, подлежит ли обоснование безопасности ОПО государственной экспертизе в составе разделов проектной документации или только проведению экспертизы промышленной безопасности, что вносит неопределенность в применении механизма обоснования безопасности ОПО в целом и анализируемого документа в частности.

В связи с чем представляется целесообразным разработчику рассмотреть вопрос внесения изменений в нормативные правовые акты в отношении обозначенной проблемы в целях однозначного толкования норм в последующем правоприменении. Целесообразность указанного выше предложения оправдывается тем, что на практике ФАУ "Главгосэкспертиза России" отказывается принимать обоснование безопасности ОПО в составе проектной документации, ссылаясь на то, что данный документ имеет отношение только к эксплуатации ОПО.

Некоммерческое партнерство "Консорциум "Русская сталь" письмом от 20 октября 2014 г. N 193 подтвердило позицию о необходимости внесения изменения в законодательство в части включения обоснования безопасности ОПО в состав проектной документации.

3.3. Пунктом 5 представленной редакции ФНП устанавливается структура обоснования безопасности, среди прочего содержащая следующие элементы:

раздел 3 "Условия безопасной эксплуатации опасного производственного объекта";

раздел 4 "Требования к эксплуатации, капитальному ремонту, консервации и ликвидации опасного производственного объекта".

Из предлагаемой структуры ФНП остается неясным, каким образом раздел 3 предлагаемой структуры обоснования безопасности учитывает случаи, когда обоснование безопасности может быть разработано при капитальном ремонте, консервации или ликвидации ОПО. Также представляется, что в случае консервации и ликвидации ОПО раздел 3 предлагаемой структуры обоснования безопасности в рассматриваемой редакции является избыточным.

3.4. В пункте 8 в отношении терминов "заказчик (застройщик)" допущены отклонения от терминов Градостроительного кодекса Российской Федерации (применение в представленной редакции терминов "заказчик" и "застройщик" как синонимов является некорректным), а также не упомянуто, что в ОБ следует привести сведения об организации, эксплуатирующей ОПО, в случае проведения реконструкции ОПО. Предлагается третий абзац изложить в редакции "сведения о застройщике, заказчике (техническом заказчике), генеральной проектной организации, организации - разработчике обоснования безопасности опасного производственного объекта, об эксплуатирующей организации (при реконструкции);".

3.5. В пункте 10 отсутствует требование, что ОБ должно содержать выбор не только показателей, но и критериев безопасности ОПО. Поскольку законодательством в области промышленной безопасности эти критерии не установлены, невыполнимо изложенное в шестом абзаце требование о сравнении значений выбранных показателей безопасной эксплуатации ОПО с критериями обеспечения безопасной эксплуатации при отступлении от требований ФНП.

Указанная неопределенность влечет нестабильность отношений в области применения обоснования безопасности и, по всей вероятности, является одной из основных причин непопулярности данного механизма легализации несоответствий требованиям промышленной безопасности. Устранение пробела законодательства в виде принятия документа с критериями для анализа риска и установления методик оценки риска для различных видов ОПО отрасли позволило бы эксплуатирующим организациям чаще применять обоснование безопасности, что в свою очередь возымело бы существенный экономический эффект для отечественной экономики.

Стоит заметить, что механизм установления четких числовых показателей, при которых производство считается безопасным, не является радикально новым и в настоящее время успешно применяется в пожарной безопасности. В частности, в соответствии с Федеральным законом "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" N 123-ФЗ от 22 июля 2008 г. (далее - Закон N 123-ФЗ) существует "допустимый пожарный риск", то есть пожарный риск, уровень которого допустим и обоснован исходя из социально-экономических условий (абзац 9 статьи 2 указанного федерального закона). Согласно части 4 статьи 5 Закона N 123-ФЗ система обеспечения пожарной безопасности объекта защиты в обязательном порядке должна содержать комплекс мероприятий, исключающих возможность превышения значений допустимого пожарного риска. Кроме того, пожарная безопасность считается обеспеченной, если требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, выполнены и пожарный риск не превышает допустимых значений (пункт части 1 статьи 6 Закона N 123-ФЗ). При этом нормативные значения пожарного риска установлены прямо в Законе N 123-ФЗ: в статье 79 - для зданий и сооружений, в статье 93 - для производственных объектов.

На основании изложенного, необходимо разработать критерии обеспечения промышленной безопасности ОПО с учетом особенностей отрасли.

3.6. Пункт 12 не гармонизирован с законодательством о градостроительной деятельности, так как содержит неопределенность в отношении возможности разработки ОБ ОПО лицом, осуществляющим подготовку проектной документации, а также обеспечения компетентности этого лица. Согласно Градостроительному кодексу РФ лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, должно иметь допуск саморегулируемой организации (далее - СРО) на один или несколько видов проектных работ, предусмотренных соответствующим Перечнем, который утвержден приказом Минрегиона России от 30 декабря 2010 г. N 624 (зарегистрирован Минюстом России). В настоящее время этот Перечень не содержит такого вида проектных работ, как "разработка обоснования безопасности опасного производственного объекта". Наиболее близким к нему в Перечне является вид "7.3 Разработка декларации промышленной безопасности опасного производственного объекта". Учитывая изложенное, целесообразно включить в Перечень вид проектных работ "разработка обоснования безопасности опасного производственного объекта".

3.7. Согласно пункту 16 ФНП устанавливается требование, согласно которому требования каждого раздела (подраздела) обоснования безопасности должны быть отнесены к конкретному нормативному документу или его разделу. Остается неясным, каким образом может быть выполнено предлагаемое требование, если обоснование безопасности разрабатывается в случае неустановленных требований промышленной безопасности.

3.8. Как следует из норм ФНП (пункт 3, пункт 9, пункт 15), обоснование безопасности содержит сведения о результатах оценки риска аварии на опасном производственном объекте и связанной с ней угрозы. Кроме того, оценка риска аварии на опасном производственном объекте является обязательным элементом системы управления промышленной безопасности (абзац 3 части пункта 4 статьи 44 Закона N 116-ФЗ) и обязательной частью декларации промышленной безопасности (часть 1 статьи 14 Закона N 116-ФЗ). Однако, несмотря на указанное, в Российской Федерации не существует обязательных для применения нормативных актов, регулирующих проведение процедуры оценки риска аварий. Экспертные организации применяют документы рекомендательного характера, которые не содержат главного элемента - соотнесенных со спецификой отрасли производства показателей, с которыми бы следовало сравнивать полученные результаты, для того, чтобы понимать, является ли имеющийся на производстве риск допустимым. Наиболее привлекательными кажутся количественные показатели. Очевидно, что такие величины должны быть установлены нормативно. В противном случае полученные результаты, равно как и разрабатываемые рекомендации по уменьшению риска будут оцениваться экспертами исключительно на основе внутреннего убеждения. При установлении же конкретных числовых показателей обоснование безопасности будет возможно проверить с учетом объективных критериев и сделать вывод, является ли риск аварии на данном опасном производственном объекте допустимым или следует разработать дополнительные к имеющимся компенсирующие мероприятия для его снижения.

Ситуацию отсутствия количественных показателей риска нельзя назвать приемлемой, поскольку существует риск злоупотреблений со стороны экспертов и возможность отказа в выдаче положительного заключения на обоснование безопасности по субъективным основаниям, и как следствие - сокращение применения достижений отечественного производства и снижение показателей конкурентоспособности отечественной продукции. Возможность обжалования отрицательного заключения экспертизы промышленной безопасности в судебном порядке (глава 24 АПК РФ) не решает проблемы, поскольку доказать несоответствие заключения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение права и законных интересов будет невозможно по изложенным выше причинам.

Таким образом, указанная неопределенность влечет нестабильность отношений в области применения обоснования безопасности и по всей вероятности является одной из основных причин непопулярности имеющегося механизма. Устранение пробела законодательства в виде принятия документа с критериями оценки риска и развитие законодательства в части установления методик оценки риска позволило бы эксплуатантам чаще применять обоснование безопасности, что в свою очередь возымело бы существенный экономический эффект для отечественного производства.

3.9. Согласно пункту 19 ФНП изменения в обоснование безопасности вносят в случаях технического перевооружения опасного производственного объекта, для которого ранее было утверждено положительное заключение экспертизы промышленной безопасности обоснования безопасности. Однако в части 4 статьи 3 Закона N 116-ФЗ техническое перевооружение не указано в качестве этапа жизнедеятельности опасного производственного объекта, при разработке документации на который возможна разработка обоснования безопасности. Вместе с тем, в соответствии со ст. 6 Закона N 116-ФЗ к видам деятельности в области промышленной безопасности относятся проектирование, строительство, эксплуатация, реконструкция, капитальный ремонт, техническое перевооружение, консервация и ликвидация опасного производственного объекта. На всех указанных стадиях жизненного цикла производства, согласно части 4 статьи 3 Закона N 116-ФЗ, возможна разработка обоснования безопасности. Таким образом, возможность разработки обоснования безопасности при техническом перевооружении также должна быть прямо предусмотрена в ФНП и Законе N 116-ФЗ.

Формальное противоречие действующих норм Закона N 116-ФЗ и ФНП может стать основанием для отказа в выдаче положительного заключения на обоснование безопасности. На основании изложенного полагаем, что требуется внесение изменений в часть 4 статьи 3 Закона N 116-ФЗ и ФНП с тем, чтобы законодательно установить техническое перевооружение в качестве стадии жизненного цикла, на котором возможна разработка обоснования безопасности.