3. Обоснование необходимости использования программно-целевого метода

Комплексный характер проблем, связанных с обеспечением устойчивого социально-экономического развития Курильских островов, и особое геостратегическое значение этой территории для Российской Федерации обусловливают невозможность решения проблем ее развития с использованием исключительно рыночных механизмов регулирования.

Координация действий и концентрация ресурсов при решении задач развития Курильских островов могут быть обеспечены только при использовании программно-целевого метода с привлечением ресурсов федерального бюджета, бюджета Сахалинской области и внебюджетных источников.

Как показывает опыт, наибольший эффект в реализации приоритетных направлений экономического и социального развития Курильских островов достигается при наличии системных мер государственной поддержки. При этом достижение значимых практических результатов связано не только с общегосударственными мерами в отношении Дальневосточного федерального округа (предоставление на долгосрочной основе в пользование рыбохозяйственных участков, субсидирование поездок жителей в центральные регионы страны, выделение целевых субсидий для граждан, приезжающих на постоянное место жительства и др.), но и с мерами, предусмотренными федеральными целевыми программами (сооружение морских портов, строительство аэропортов, объектов энергетики, здравоохранения и образования).

Выгодное географическое положение, богатые водные биологические ресурсы прилегающих акваторий и уникальные природные условия Курильских островов являются объектами долгосрочных экономических интересов российского и иностранного бизнеса, а также источниками развития и благополучия населения. В то же время значительная их удаленность и труднодоступность от центров экономической активности и государственного регулирования регионального уровня требует для реализации конкурентных преимуществ Курильских островов специальных мер государственной поддержки и современных инструментов развития. С этой целью на территории Курильских островов были реализованы:

федеральная целевая программа "Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области (1994 - 2005 годы)", одобренная постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 17 декабря 1993 г. N 1297 "О федеральной программе социально-экономического развития Курильских островов Сахалинской области на 1994 - 1995 годы и до 2000 года";

федеральная целевая программа "Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 - 2015 годы", утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 9 августа 2006 г. N 478 "О федеральной целевой программе "Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 - 2015 годы".

Необходимость решения проблем развития Курильских островов на основе программно-целевого метода определяют следующие факторы:

межотраслевой характер и серьезный масштаб проблем, связанных с обеспечением развития Курильских островов;

существенный объем ресурсов, привлечение которых необходимо для решения имеющихся проблем и задач;

потребность в координации усилий и ресурсов государства и бизнеса для обеспечения завершения формирования инфраструктурного базиса территории Курильских островов и повышения эффективности ее экономики;

востребованность проведения независимого мониторинга и контроля за эффективностью предпринимаемых мер и использованием ресурсов в связи с высоким общегосударственным и общественным значением обеспечения устойчивого развития Курильских островов.

Объем ресурсов Сахалинской области для решения проблем Курильских островов без государственной поддержки федерального уровня и продвижения элементов новой модели опережающего развития представляется недостаточным.

Основными программно-целевыми инструментами регионального уровня являются реализуемые в настоящее время государственные программы Сахалинской области. В числе этих программ реализуется и государственная программа Сахалинской области "Экономическое развитие и инновационная политика Сахалинской области на 2014 - 2020 годы", утвержденная постановлением Правительства Сахалинской области от 12 июля 2013 г. N 352 "Об утверждении государственной программы Сахалинской области "Экономическое развитие и инновационная политика Сахалинской области на 2014 - 2020 годы", предусматривающая софинансирование мероприятий федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 - 2015 годы".

К иным источникам ресурсного обеспечения мероприятий на территории Курильских островов без использования программно-целевых методов могут быть отнесены только средства резервного фонда Правительства Сахалинской области и нецелевые межбюджетные трансферты.

Средства резервного фонда Сахалинской области в соответствии с порядком их использования могут быть выделены на финансирование непредвиденных расходов чрезвычайного либо разового, несистемного характера, а нецелевые межбюджетные трансферты (после обобщения в рамках муниципального бюджета) направляются на финансирование расходов, связанных с реализацией полномочий муниципального уровня.

Использование программно-целевого метода позволит обеспечить следующие важнейшие условия для осуществления государственной политики в сфере поддержки сбалансированного регионального развития:

обеспечение достижения стратегических приоритетов ускоренного развития Дальнего Востока, формирование необходимых элементов инфраструктуры на территориях, имеющих особое значение для расширения спектра внешних связей;

совершенствование комплексного механизма использования потенциала территорий и акваторий Курильских островов, скоординированного по задачам, ресурсам и срокам осуществления производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области устойчивого развития;

поддержка и продвижение новой модели развития Курильских островов на базе институтов и механизмов опережающего социально-экономического развития, включая инновационно ориентированные компоненты в рыбохозяйственном и горнопромышленном комплексах, в сфере нетрадиционной энергетики и развития сельского хозяйства, производства органической продукции, а также туризма;

координация усилий государства, бизнеса и общества, обеспечение стратегического единства в управлении проектами развития инфраструктуры и социальной сферы;

аккумулирование средств различных источников и координация их использования через механизмы бюджетного планирования и контроля расходов (в том числе в рамках государственно-частного партнерства);

обеспечение прозрачности финансовой и исполнительской дисциплины, рационального использования финансовых, природных и иных ресурсов развития.

Решение вопросов транспортной интеграции и диверсификации экономики на основе повышения эффективности использования природно-ресурсного потенциала, реализации проектов развития инфраструктуры и внедрения инноваций, а также развития туризма позволит создать многоотраслевой территориально структурированный комплекс, обеспечивающий условия для устойчивого роста экономики Курильских островов, кардинального улучшения качества жизни населения. В ближайшей и среднесрочной перспективах это позволит развивать экономические и культурные связи с Камчатским, Приморским и Хабаровским краями, а также с японской префектурой Хоккайдо.

Однако, несмотря на существенное увеличение значений ключевых экономических показателей, вклад экономики Курильских островов в валовый региональный продукт области не превысит 1,5 процента. Это обусловлено преобладающей ролью нефтегазового комплекса в формировании указанного макропоказателя, который является системообразующим и обеспечивает более 80 процентов его объема.

В складывающихся геостратегических условиях необходимость формирования новой модели развития Курильских островов с использованием современных достижений в сфере технологий и организации производства является безусловным приоритетом. Инновации в сфере организации и стимулирования хозяйственной деятельности должны быть обеспечены эффективными механизмами государственного управления, качество которых обеспечивает программно-целевой подход.

Анализ рисков, снижающих вероятность успешной реализации Программы, определяет необходимость рассмотрения и своевременной нейтрализации:

риска недостаточного обеспечения финансирования Программы;

риска возникновения сбоев (низкого качества управления) при реализации Программы;

риска несовершенства технологической инфраструктуры;

риска задержки реализации ключевых мероприятий Программы;

риска возникновения обстоятельств непреодолимой силы (масштабные природные и техногенные катастрофы, вооруженные конфликты и др.);

риска отказа от использования программно-целевого метода.

Риск недостаточного обеспечения финансирования Программы (риск ликвидности) возникает в результате значительной продолжительности Программы. При этом, учитывая сложившуюся сегодня систему 3-летнего бюджетного планирования и наличие политической воли государства, риск сбоев в реализации Программы в результате недофинансирования можно считать умеренным. В связи с этим можно оценить этот риск как средний. Нейтрализация указанного риска будет обеспечена активной работой Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики и Правительства Сахалинской области в части привлечения дополнительного финансирования из различных источников с учетом необходимости безусловного выполнения поручений Президента Российской Федерации.

Риск возникновения сбоев при реализации Программы (операционный риск) возникает в результате низкой эффективности деятельности, в том числе ошибок исполнителей, совершенных правонарушений, а также неготовности инфраструктуры (управленческой, информационной, финансовой и др.) к решению поставленных задач. Этот риск также можно оценить как средний. Нейтрализация указанного риска достигается формированием организационно-финансового плана реализации Программы на каждый год и последовательным контролем за его выполнением со стороны государственного заказчика - координатора Программы.

Риск несовершенства технологической инфраструктуры (неподготовленность инфраструктуры для решения поставленных задач) может привести к задержкам в реализации Программы. Этот риск также можно оценить как средний. Для нейтрализации указанного риска предусмотрен значительный объем прикладных научных исследований, выполняемых по договорам на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ по направлениям, с целью отработки технологии соответствующих процессов.

Риск задержки реализации ключевых мероприятий Программы (институциональный риск) возникает по причине того, что Программа может быть не выполнена в полном объеме из-за задержек со строительством и вводом в эксплуатацию запланированных объектов, сгруппированных по указанным мероприятиям. Этот риск также можно оценить как средний. Указанный риск является критическим для реализации Программы. Ответственность за минимизацию такого вида рисков путем формирования и оптимизации отдельных программных мероприятий лежит на Министерстве Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики и нейтрализуется оперативным взаимодействием указанного Министерства, государственных заказчиков Программы и Правительства Сахалинской области в рамках реализации соответствующих мероприятий.

Риск возникновения обстоятельств непреодолимой силы нейтрализуется путем запланированных мероприятий по линии Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациями и ликвидации последствий стихийных бедствий. Этот риск можно оценить как умеренный.

Особо следует отметить значение риска отказа от использования программно-целевого метода.

В отсутствие системных мер государственной поддержки и новых инструментов опережающего социально-экономического развития прогноз в решении основных проблем развития Курильских островов оценивается как негативный. Ресурсы бюджетов муниципальных образований Курильских островов не позволяют осуществлять какие-либо масштабные проекты развития территорий, а единственным дополнительным источником ресурсного обеспечения является бюджет Сахалинской области в рамках государственной программы Сахалинской области по развитию муниципальных образований путем предоставления на эти цели межбюджетных трансфертов. В связи с этим реализация проектов развития энергетического хозяйства, обустройства портов и решения задачи бесперебойного грузового и пассажирского сообщения между Курильскими островами, островом Сахалин, полуостровом Камчатка и материком становится трудноразрешимой.

Строительство и реконструкция автомобильных дорог общего пользования регионального значения при финансировании за счет средств дорожного фонда Сахалинской области существенно замедлится в связи со значительными издержками на доставку необходимых компонентов и материалов.

Работы по разведке и опытной эксплуатации месторождений полезных ископаемых, в том числе стратегически важных запасов рения, можно будет осуществлять только за счет внебюджетных инвестиций в условиях жесткой конкуренции за свободные инвестиционные ресурсы.

Развитие современных средств связи и широкополосного доступа к информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" не будет обеспечено в связи с низкой привлекательностью и высокими операционными издержками проекта для операторов сотовой связи и провайдеров, предоставляющих интернет-услуги.

Развитие топливно-энергетического комплекса без применения программно-целевых механизмов можно будет обеспечить только за счет средств частных инвесторов в рамках метода доходности инвестиционного капитала, обеспечивающего возмещение затрат частных инвесторов.

В отсутствие программно-целевого метода ограниченные ресурсы бюджета Сахалинской области, выделяемые муниципальным образованиям Курильских островов, будут использоваться в первую очередь на поддержание инфраструктурных объектов, построенных в рамках реализации предыдущих федеральных целевых программ. В этой связи проблематичным становится дальнейшее строительство детских садов, школ, объектов здравоохранения, спортивных и культурно-досуговых центров, а главное - широкомасштабное строительство жилья и коммунальной инфраструктуры, необходимой для закрепления на Курильских островах постоянного населения.

В отсутствие программно-целевого метода не будет обеспечена координация реализации проектов развития инфраструктуры и социальной сферы.

Отказ от использования программно-целевого метода негативно скажется на:

возможности увязки реализуемых инвестиционных мероприятий с новой моделью развития - созданием территорий опережающего социально-экономического развития и распространения такого режима в конечном счете на всю территорию Курильских островов;

возможности формирования целостной системы управления рисками возникновения чрезвычайных ситуаций в условиях высокой сейсмичности, вулканической активности, угроз цунами и ураганов, в том числе создания центра оперативного мониторинга, ситуационного анализа, системы раннего предупреждения и оповещения, а также запасов оборудования и материалов, необходимых для ликвидации последствий возможных чрезвычайных ситуаций природного характера.