<Письмо> Комитета по природным ресурсам, природопользованию и экологии ГД ФС РФ от 23.07.2014 N 3.12-16/641 <О проведении антикоррупционной экспертизы статьи 21 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире">

В Комитете Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии рассмотрено направленное обращение Общероссийской ассоциации общественных объединений охотников и рыболовов "Ассоциация Росохотрыболовсоюз" для проведения антикоррупционной экспертизы статьи 21 Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире" (далее - Закон о животном мире).

По результатам проведенной Комитетом оценки правоприменения статьи 21 Закона о животном мире с целью определения ее адекватности с точки зрения коррупционной составляющей, обращаем внимание заявителя о недостаточной обоснованности представленных доводов для признания указанной нормы несоответствующей действующему законодательству, что само по себе исключает коррупциогенность в области правового регулирования в данной сфере.

Тем не менее Комитет отмечает следующее.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.

В этой связи нельзя не сказать, что охрана таких основополагающих прав граждан, как право на благоприятную окружающую среду, является конституционной обязанностью государства, закрепленной в статье 58 Конституции Российской Федерации. В силу статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В то же время Конституция Российской Федерации содержит достаточно большое количество правовых норм, которые нашли свое отражение и развитие в нормах законодательства об охране окружающей среды. Из содержания упомянутой нормы, а также содержания статей 9, 36, 42, 72 и 114 Конституции Российской Федерации следует, что для норм об охране окружающей среды характерен разрешительный тип правового регулирования. К данному типу правового регулирования, в том числе, относится Закон о животном мире, устанавливающий правила пользования объектами животного мира (к каковым относятся дикие животные и птицы и их популяции), основой которых является недопущение ухудшения среды их обитания.

Возможность запрета с целью охраны и воспроизводства объектов животного мира при реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в данной сфере, предусмотрена статьей 6 Закона о животном мире и Федеральным законом от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об охоте).

Так, из содержания диспозиции статьи 21 Закона о животном мире следует, что пользование определенными объектами животного мира может быть ограничено, приостановлено или полностью запрещено на определенных территориях и акваториях, либо на определенные сроки решением федерального органа исполнительной власти или высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах их компетенции по представлению соответствующего специально уполномоченного государственного органа по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в соответствии с разграничением полномочий.

Указанная норма носит общий рамочный характер и детализируется в статье 22 Закона об охоте. В ней перечислены способы ограничения охоты в целях обеспечения сохранения охотничьих ресурсов и их рационального использования, перечень которых является открытым и может устанавливаться различными федеральными и региональными законодательными актами в данной сфере.

При этом на основе правил охоты высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) определяет виды разрешенной охоты и параметры осуществления охоты в соответствующих охотничьих угодьях в соответствии с частью 5 статьи 23 Закона об охоте. Как следует из пункта 2 части 4 статьи 33 того же Закона, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти согласовывает введение органами государственной власти субъекта Российской Федерации ограничений охоты.

То есть, данные нормы устанавливают порядок совершения органами государственной власти определенных действий, связанных с принятием такого решения. Причем каждый из указанных субъектов несет самостоятельную ответственность за принятие решения об ограничении охоты в целях обеспечения сохранения охотничьих ресурсов и их рационального использования.

Из вышеприведенного следует, что установление ограничений охоты на уровне субъекта Российской Федерации допускается в случае, если такие ограничения введены на основе правил охоты и согласованы с уполномоченным федеральным органом.

Указанный порядок не противоречит статье 72 Конституции Российской Федерации, поскольку вопросы природопользования и сохранения природных ресурсов отнесены Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, и в совокупности с другими правовыми нормами прямо указывает на объем ответственности с установленной компетенцией должностного лица.

В виду этого, приведенные в обращении доводы в части устанавливаемых статьей 21 Закона о животном мире о широте применения полномочий в связи с имеющимися внутренними противоречиями, создающими для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм в каждом конкретном случае, то есть принятия в связи с этим решений по своему усмотрению или совершения определенных действий в целях извлечения выгоды, вызывает определенное сомнение, поскольку в контексте рассматриваемых норм законодательства установленный порядок совершения органами государственной власти определенных действий не содержит признаков так называемой "чрезмерной свободы" правоприменительной деятельности, как следствие не может повлечь коррупционные проявления.

Более того, статья 21 Закона о животном мире, хотя и не предоставляет государственным органам и должностным лицам право самостоятельно устанавливать правила в целях совершения определенных действий, по своей юридической конструкции не является бланкетной нормой.

Тем не менее следует отметить, что дискреционные полномочия являются неотъемлемой частью публичной правоприменительной деятельности, поскольку при применении норм права в каждом конкретном случае позволяют учитывать его индивидуальные особенности, реализовать принцип соразмерности мер управленческого воздействия, учесть многочисленные нюансы управленческой среды.

Что же касается употребленного в контексте обращения термина "протестное браконьерство" следует отметить, что его содержание не имеет правового определения в действующем федеральном законодательстве.

Поскольку правовое регулирование указанных правовых отношений не порождает конкуренцию, коллизию и несогласованность региональных и федеральных норм, Комитет полагает доводы заявителя недостаточно убедительными и обоснованными.

Председатель комитета

В.И.КАШИН