3. Подходы к классификации, прогнозированию и профилактике бюджетных рисков бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в целях долгосрочного бюджетного планирования

3. Подходы к классификации, прогнозированию

и профилактике бюджетных рисков бюджетов субъектов

Российской Федерации и муниципальных образований

в целях долгосрочного бюджетного планирования

В целях настоящих Методических рекомендаций под бюджетным риском понимается стоимостная оценка изменения доходов, расходов бюджетов, показателей долговой нагрузки субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также располагаемых резервов, наступающая с определенной вероятностью, в конкретном периоде, по сравнению с наиболее вероятным, ожидаемым вариантом прогноза данных показателей.

Применение именно стоимостной оценки вызвано практической ценностью оценки бюджетных рисков, то есть возможностью определить масштабы возможного ухудшения условий сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов), вызванного как непосредственного "бюджетными" факторами, например, сокращением объемов получаемых дотаций из другого бюджета бюджетной системы, так и косвенными факторами, результатом воздействия которых является также изменение доходов или расходов бюджета, например, рост уровня безработицы. Соответственно, результатом такого анализа станет общее изменение основных характеристик бюджета.

Целесообразность использования в целях оценки бюджетных рисков не только возможного изменения (сокращения) бюджетных доходов, но и иных показателей (расходов, долговой нагрузки, располагаемых резервов), обусловлена тем, что соответствующие параметры влияют на общий результат данной работы, то есть сбалансированность бюджета, достаточность располагаемых финансовых ресурсов для исполнения расходных обязательств. Исходя из этого, например, в отношении расходов, в качестве подобного фактора, влияющего на сбалансированность бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, может выступать возникновение дополнительного расходного обязательства, необходимого для достижения ключевых целей социально-экономического развития административно-территориального образования, или "делегированной" задачи, рост себестоимости оказания отдельных услуг и прочее.

Подобным же образом, под располагаемыми резервами в данном случае следует понимать не только аналоги федеральному Резервному фонду, но и оценку возможного повышения доходов за счет изменения уровня налоговых ставок и предоставляемых льгот и освобождений по налогам и сборам, реализации мер по повышению собираемости доходов, оптимизации и повышения эффективности расходов (при сохранении целевых параметров социально-экономического развития), изменения сроков и условий привлечения и обслуживания долговых обязательств, реализации структурных реформ, активного использования инструментов частно-государственного партнерства и так далее.

Оценка вероятности конкретного элемента общего результата оценки бюджетных рисков также служит целям унификации подхода и позволяет существенно повысить точность прогнозируемого итога. Например, при прочих равных условиях общего ухудшения социально-экономической ситуации, вероятность снижения поступлений налога на доходы физических лиц существенно ниже вероятности увеличения процентных расходов на привлекаемые заемные средства.

При этом механизмы применения вероятности реализации соответствующих бюджетных рисков могут быть различными, от использования величины риска пропорционально показателю вероятности до формирования полноценных различных сценариев (прогнозов), каждый из которых будет отличаться по указанному параметру.

Конкретизация периода, в отношении которого оцениваются бюджетные риски, определена, таким образом, как вышеприведенными особенностями предлагаемого подхода, так и практическими целями - в первую очередь - повышением надежности и исполнимости средне- и долгосрочных обязательств, достижением установленных целей и задач.

Кроме того, длительный период позволяет учесть не только разовые последствия наступления того или иного события, но и обеспечить оценку его воздействия на иные параметры.

В любом случае, в предлагаемом подходе бюджетные риски должны использоваться не сами по себе, как инструмент построения различных вариантов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, но именно в качестве механизма, способствующего достижению долгосрочных целей социально-экономического развития, что определяет и период, для которого такой анализ должен проводиться, в частности, равный или превышающий период действия государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ, а также иных документов стратегического планирования. Это в свою очередь формирует повышенные требования к обоснованности и достоверности соответствующих целей и задач, показателей и индикаторов социально-экономического развития.

Исходя из этого, каждый бюджетный риск будет иметь следующие характеристики:

- источник возникновения;

- управляемость;

- вероятность наступления;

- стоимостная оценка;

- период действия (интенсивность по годам);

- показатель/показатели бюджета, влияние на который он оказывает.

Так, источником риска в целях настоящего исследования выступает конкретный фактор, показатель, оказывающий значимое и измеримое воздействие на основные характеристики бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета. Например, речь идет о прогнозируемом фонде оплаты труда, ожидаемых доходах в форме межбюджетных трансфертов, уровне инфляции.

Управляемость риска характеризует степень воздействия, соответственно, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления на вероятность, масштабы и условия реализации риска.

Здесь критерием выступает именно возможность принятия тех или иных мер профилактики соответствующих бюджетных рисков, подготовка и реализация которых находится либо в сфере преимущественной компетенции субнациональных органов власти, либо, напротив, зависит от действий или бездействия федеральных органов исполнительной власти, состояния мировых или региональных финансовых и сырьевых рынков. То есть, в первом случае помимо очевидной возможности принятия соответствующих профилактических мер, направленных на минимизацию возможностей наступления или масштабов негативных последствий реализации соответствующих бюджетных рисков, субъекты Российской Федерации и (или) муниципальные образования способны относительно качественно и достоверно, с достаточной вероятностью, прогнозировать наступление подобных событий. К этой категории "управляемых" бюджетных рисков относятся, например, вопросы эффективности бюджетного планирования и бюджетных расходов, реализации налоговой политики по региональным и местным налогам и сборам, проведения результативной долговой политики и межбюджетного регулирования и так далее.

Для второй категории "неуправляемых", то есть внешних, рисков основной характеристикой является их непредсказуемость. Так, например, возможность в должной мере оценить перспективы изменения уровня спроса и предложения на основные производимые товары, работы и услуги, потребление которых осуществляется за пределами конкретного административно-территориального образования или даже в других странах, зачастую, для органов государственной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления является задачей или исключительной сложности, или же ее решение позволяет предполагать практически неограниченные варианты развития событий.

При этом на основании критерия управляемости часть соответствующих бюджетных рисков может переходить из одной категории в другую. Например, риски, связанные с возможным сокращением объемов финансовой поддержки из федерального бюджета являются достаточно предсказуемыми (федеральный бюджет утверждается на трехлетний период <1>) и управляемыми (для целевых межбюджетных трансфертов достаточно обеспечить соблюдение соответствующих условий представления данных средств) в пределах планового периода, однако в последующие годы приобретают признаки неуправляемости.

--------------------------------

<1> Учитывая разработку федерального бюджета на 2016 год только на однолетний период, перспективы распределения соответствующих межбюджетных трансфертов, начиная с 2017 года, являются не вполне определенными.

В соответствии с этим будет формироваться и концепция профилактики соответствующих бюджетных рисков, сконцентрированная на управляемых параметрах и позволяющая реализовать потенциал увеличения объемов располагаемых финансовых ресурсов будущих периодов.

Вероятность наступления конкретного бюджетного риска также имеет важное значение с точки зрения решения общей задачи обеспечения долгосрочной сбалансированности бюджета субъекта Российской Федерации и (или) муниципального образования, поскольку в конечном итоге определяет роль и подход к учету данного риска в бюджетном процессе, планировании и оценке соответствующих финансовых ресурсов для достижения стратегических целей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации или муниципалитета.

Так, например, в строго специфических условиях может существовать весьма значимый для отдельного административно-территориального образования риск, существенным образом влияющий на ключевые факторы социально-экономического развития и финансовые параметры, реализация которого, тем не менее, более или менее вероятна. Например, для административно-территориальных образований, значительную роль в социально-экономическом развитии которых может играть аграрный сектор, подобным риском (гипотетически) может выступать какое-нибудь природное явление, оказывающее исключительно негативное воздействие на урожайность тех или иных сельскохозяйственных культур, вплоть до нашествия саранчи. Тем не менее, вероятность наступления такого события может быть относительно небольшой при весьма ощутимых последствиях для бюджетных показателей.

Напротив, риски - в той же отрасли - связанные с необходимостью оказания разовой поддержки для компенсации кратковременных явлений, например, реализуемые довольно часто в рамках в текущей практике в ходе посевной кампании, уборки, хранения или реализации урожая, могут иметь существенно более высокую вероятность их реализации, что должно быть отражено и в их общем воздействии на итоговую оценку бюджетных рисков.

Кроме того, разумеется, вероятность наступления того или иного случая может и должна устанавливаться, по возможности, индивидуально не только для отдельных видов рисков, но и различных лет прогнозируемого периода, в отношении которого оценивается возможная сбалансированность бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета.

Получение стоимостной оценки бюджетного риска имеет непосредственное значение для практического применения самого прогнозирования рисков. Суть этого элемента (характеристики) заключается в том, что любой из учитываемых в системе оценки рисков факторов, явлений и параметров, должен быть измеряемым и сопоставимым с результатами аналогичной работы по иным факторам, чего можно достичь за счет представления соответствующих явлений в виде конкретного увеличения или сокращения финансовых ресурсов (доходов) или же изменения бюджетных расходов. В "укрупненном" виде стоимостной оценкой комплексных рисков реализации вариантов социально-экономического развития является общее отклонение основных характеристик бюджетов от наиболее оптимального сценария.

В частности, данный метод подразумевает, что даже такие риски, как изменение условий технического регулирования в рамках гармонизации законодательства Российской Федерации и стран Евразийского экономического сообщества, с этой точки зрения будут воздействовать и на бюджетные доходы (например, вследствие изменения уровня рентабельности) и, например, на рост расходов на компенсацию затрат малоимущих граждан на оплату жилья и коммунальных услуг.

Это правило будет также ограничивать произвольность выбора и учета оцениваемых прогнозируемых параметров.

Фактически следует в отношении каждого из учитываемых бюджетных рисков, особенно исходя из предполагаемого долгосрочного периода оценки их (рисков) воздействия, не ограничиваться учетом только его (риска) прямого эффекта, но и принимать во внимание влияние на иные параметры.

Например, риск сокращения фонда оплаты труда может означать (при прочих равных условиях) не только снижение поступлений налога на доходы физических лиц, но и следующее за этим увеличение расходных обязательств по оказанию адресной социальной помощи (определяемой с учетом уровня доходов), расходов на содействие росту занятости (трудоустройству) населения. Подобный метод может быть реализован в рамках обязательного учета комплекса возможного воздействия влияния отдельных факторов сразу по всем возможным (наиболее важным) направлениям. То есть, даже если в краткосрочном периоде влияние конкретного показателя сводится исключительно к росту расходных обязательств, то впоследствии то же может и - скорее всего - затронет и доходную часть бюджета субъекта Российской Федерации (муниципального образования), и долговую политику в целом.

Соответственно, особенно по мере развития системы оценки бюджетных рисков, будет все более востребована и процедура моделирования общего воздействия ожидаемых с той или иной степенью вероятности, уровнем влияния - управляемости рисками, прочими параметрами, результатом которой станет формирование качественно новой, формализованной модели бюджетного прогнозирования.

В настоящее время в качестве основного фактора, определяющего и формирующего оценку рисков несбалансированности федерального бюджета, как то определено государственной программой "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков", применяется интегрированный параметр "ненефтегазового дефицита по отношению к валовому внутреннему продукту" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года N 320.

Именно уровень мировых цен на нефть, экспортируемую Российской Федерацией, определяет (при, в целом, взвешенном курсе рубля по отношению к основным мировым валютам) порядка половины доходов федерального бюджета, что, соответственно, влияет помимо исключительно федеральных полномочий и на возможности финансового обеспечения соответствующих расходных обязательств государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, условия и "цену" привлекаемых заемных средств (в части внутренних и внешних заимствований), а также прочие весьма значимые факторы.

Аналогичным образом и основные макроэкономические показатели, такие как валовой внутренний продукт, прибыль прибыльных предприятий, фонд оплаты труда, уровень потребительских цен определяют динамику и объемы поступлений ненефтегазовых доходов, условия планирования и исполнения расходов, включая вопросы межбюджетного регулирования, возможности привлечения и обслуживания займов.

Однако подобный подход в отношении оценки рисков бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (то есть, базирующийся на ограниченном количестве показателей) в основном малоприменим исходя из иной структуры доходов, значительную часть которых к тому же занимают безвозмездные и возмездные перечисления (последние - как источники финансирования дефицита) из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, перечисления государственных корпораций <1>, поступления по дифференцированным нормативам распределения отдельных налогов. Соответственно, в данном случае восстребованы иные, более детализированные, показатели, прогнозируемые на соответствующие периоды.

--------------------------------

<1> Например, средства Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

Оптимальным решением, системно обеспечивающим процесс оценки бюджетных рисков, является включение соответствующих показателей и данных в прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации или муниципального образования на средне- и долгосрочный периоды, в том числе, учитывая, что часть необходимых данных не имеет непосредственного отношения к "классическому", стандартному прогнозу такого вида, в форме отдельного приложения.

В данном случае потребуется формирование специального варианта (вариантов) прогнозируемых показателей, отражающих наиболее негативное развитие событий с точки зрения влияния на сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов). При этом, конкретные параметры соответствующего прогноза будут определяться практическим направлением использования оценок бюджетных рисков.

Так, например, в случае использования оценки бюджетных рисков для определения предельных объемов финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ, иных проектов и мероприятий, рассчитанных на долгосрочный период, предпочтительно применение варианта прогноза (и иных необходимых показателей), основывающегося на наихудших (но, тем не менее, вероятных) ожиданиях, что позволит обеспечить достаточный объем финансовых ресурсов и, следовательно, исполнимость данных документов стратегического планирования даже в этих условиях.

В целях среднесрочного планирования, а также общей оценки устойчивости бюджетов, установления пороговых значений ключевых бюджетных показателей (например, дефицита, уровня долга в размерах, соответствующих Бюджетному кодексу Российской Федерации, но уточняющих, при необходимости, эти значения) может быть порекомендован уже менее "катастрофический" вариант прогноза исходя из меньшей вероятности резкого изменения ситуации либо возможностей в рамках данного периода компенсировать негативные тенденции за счет разовых решений (в том числе, накопленных резервов).

Отмечается, что конкретный состав показателей, применяемых в целях оценки бюджетных рисков, должен в любом случае определяться исходя из специфики конкретных субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, то есть формироваться исходя из наиболее значимых для бюджетных показателей именно этого административного правового образования факторов.

Так, например, для территорий с высокой долей добывающих отраслей в структуре валового регионального продукта (общего объема выпуска продукции), товары которых экспортируются за рубеж, критически важными показателями будут выступать прогнозируемые цены на данные товары, курс рубля к отдельным мировым валютам, внешнеторговые ограничения, прочие инструменты (пошлины и квоты).

Административно-территориальные единицы с относительно диверсифицированной структурой экономики, в свою очередь, в качестве первоочередных значимых факторов, будут ориентироваться на общие прогнозируемые макроэкономические параметры, состояние и перспективы рынка труда, изменения налогового законодательства и иных - достаточно общих - условий осуществления деловой активности.

Субъекты Российской Федерации и, в особенности, муниципалитеты, доходы которых в значительной степени определяются реализуемой политикой межбюджетного регулирования, то есть объемами получаемых целевых и нецелевых межбюджетных трансфертов, заемных ресурсов из других бюджетов бюджетной системы, при этом налогово-бюджетная и долговая политика которых во многом подчиняется соответствующим ограничениям, регулируемым не только прямыми нормами бюджетного законодательства, но и заключенными соглашениями и договорами (в силу их частичного поражения в правах именно как получателей финансовой помощи), будут в основном ориентированы на оценку именно вышеуказанных параметров (то есть не экономических, а в общем виде - политических факторов).

Указанные подходы в целом подлежат классификации и с точки зрения ранее предложенных критериев, то есть управляемости, вероятности и так далее.

В то же время, в отличие от, например, оценки бюджетных рисков для федерального бюджета количество, разнообразие, потенциальные варианты значений соответствующих итоговых, бюджетных показателей, превалирующее количество внешних факторов над внутренними, включая и объективно высокую степень централизации основных властных полномочий, определяющих, таким образом, и степень, и эффективность воздействия профилактических, "антирисковых" мер органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (в еще большей степени), и определяют иную специфику организации соответствующей работы, соответствующей уже данным "субнациональным" условиям.

Основные возможности практического использования оценки бюджетных рисков бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов могут быть рассмотрены в целом исходя из следующих особенностей их применения:

- текущее исполнение бюджета: возможности недопоступления доходов относительно параметров, утвержденных законом или решением о бюджете, возникновения дополнительных (не предусмотренных бюджетом) расходных обязательств, ухудшения условия привлечения, обслуживания и погашения займов;

- среднесрочное бюджетное планирование, включая формирование проекта бюджета на очередной финансовый год и на плановый период, а также его основных характеристик и параметров, предельных размеров дефицита, государственного и муниципального долга;

- формирование государственных программ субъекта Российской Федерации (муниципальных программ), учитывая предельные объемы их финансового обеспечения на весь период действия, разработку стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации (муниципального образования);

- разработка бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на долгосрочный период, включая определение основных принципов, подходов, ограничений с точки зрения налоговой, бюджетной, долговой политик.

Указанные (но отнюдь не исчерпывающие) возможности практического применения оценки бюджетных рисков могут быть наглядно представлены в следующей таблице (таблица 3).