4. Основные результаты функционирования института саморегулирования

4. Основные результаты функционирования

института саморегулирования

При разработке Федерального закона "О саморегулируемых организациях" были определены следующие его цели:

снижение объема государственного регулирования деятельности субъектов саморегулирования;

усиление ответственности субъектов предпринимательской деятельности перед потребителями производимых ими товаров (работ, услуг);

создание альтернативных механизмов разрешения споров субъектов саморегулирования и потребителей, а также субъектов саморегулирования и государства;

поддержание высоких стандартов предпринимательской деятельности и деловой этики в отрасли;

защита интересов предпринимателей в их отношениях с государством (предполагалось, что при возникновении любых конфликтов и споров между федеральным органом исполнительной власти (органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации) и участником саморегулируемой организации оппонировать государству от имени этого участника будет указанная организация);

снижение бюджетных затрат, связанных с государственным регулированием и контролем за деятельностью участников саморегулируемых организаций.

Отдельно подчеркивалось, что законопроект в целях реализации единой государственной политики по защите интересов субъектов предпринимательской деятельности включает в себя общие нормы регулирования процедур создания и функционирования саморегулируемых организаций.

Место будущего закона в системе законодательства Российской Федерации изначально планировалось как место базового закона в вопросах регламентации саморегулирования в любых сферах экономики с возможностью установления федеральными законами в отдельных отраслях особенностей деятельности саморегулируемых организаций.

Основным являлся принцип, в соответствии с которым саморегулируемой организацией может признаваться только такая некоммерческая организация, которая соответствует базовым признакам, установленным в Федеральном законе "О саморегулируемых организациях", а для учета отраслевой специфики могут применяться дополнительные требования, которые устанавливаются отраслевым законодательством Российской Федерации.

Таким образом, институт саморегулирования рассматривается именно как способ самоорганизации хозяйствующих субъектов, имеет общие правовые, экономические и финансовые нормы регулирования процедур создания и функционирования саморегулируемых организаций.

Фактически сложившаяся система отступления от базовых принципов саморегулирования допускает возможность создания систем квазисаморегулирования, во многих элементах похожих на критикуемую и объективно не оправдавшую себя систему лицензирования в ряде ведущих отраслей экономики, что, по сути, увеличивает административную нагрузку на рынок, одновременно ухудшая качество регулирования.

В настоящее время Федеральный закон "О саморегулируемых организациях" допускает наличие неограниченного перечня особенностей деятельности саморегулируемых организаций отраслевыми федеральными законами.

Начало этому процессу было положено при принятии Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", допускающего возможность установления федеральными законами особенностей отраслевого регулирования деятельности саморегулируемых организаций без учета требований Федерального закона "О саморегулируемых организациях". Начиная с этого времени введение саморегулирования с обязательным членством в большинстве случаев происходило с отступлением от базовых принципов и требований, установленных Федеральным законом "О саморегулируемых организациях".

Вместе с тем отсутствуют единые подходы к регулированию деятельности института национальных объединений саморегулируемых организаций, их полномочий, прав и обязанностей. В частности, Федеральный закон "О саморегулируемых организациях" не использует термин "национальное объединение саморегулируемых организаций" и не определяет правовой статус такого объединения.

Таким образом, цель создания основополагающего нормативного правового акта Российской Федерации в области саморегулирования достигнута не в полной мере.

Среди недостатков функционирования отдельных элементов института саморегулирования выделяются следующие.

Во-первых, недостатком является неэффективное выполнение функции по выработке отраслевых стандартов деятельности, возложенной на институт саморегулирования.

Указанная тенденция в той или иной степени характерна для всех отраслей, в которых в настоящее время введен институт саморегулирования с обязательным членством, а также для ряда представителей саморегулирования с добровольным членством.

Существует ряд саморегулируемых организаций, подход к разработке стандартов которых является сугубо формальным. Нормы таких документов попросту дублируют положения федеральных законов и (или) стандартов, стандарты содержат лишь общие декларативные положения, не оказывающие существенного влияния на характер и принципы осуществления предпринимательской и профессиональной деятельности.

Проблема недостаточности у саморегулируемых организаций стимулов к выработке отраслевых стандартов деятельности является комплексной и связана с отмечаемым несоответствием базовых функций и принципов саморегулирования целям введения обязательного членства в саморегулируемых организациях в отрасли или виде деятельности, которое в ряде случаев привело к сведению деятельности саморегулируемых организаций к формальному допуску хозяйствующих субъектов на рынок или в профессию.

Кроме того, развитие стандартизации зависит от решения проблемы организации коллективных действий, которая возникает вследствие издержек ведения переговоров и достижения соглашений, а также затруднений в осуществлении взаимовыгодных коллективных действий из-за возможности получения отдельными субъектами выгод без участия в общих издержках.

Сложившаяся ситуация в том числе связана с тем, что в Федеральном законе "О саморегулируемых организациях" отсутствуют требования к реализации саморегулируемой организацией функции по стандартизации профессиональной и предпринимательской деятельности, в частности требования к структуре, содержанию и предмету стандартов саморегулируемой организации.

Во-вторых, недостатком является низкая эффективность контроля саморегулируемой организации за соблюдением ее членами установленных требований.

Формально функции по контролю за деятельностью участников рынка осуществляются во всех саморегулируемых организациях. Однако в ситуации недостаточно эффективного выполнения функции по выработке отраслевых стандартов деятельности и правил предпринимательской и профессиональной деятельности, а также объективного нежелания саморегулируемых организаций терять своих членов вследствие применения к ним мер дисциплинарного воздействия и наличия конфликта интересов контроль зачастую сводится лишь к проверке исполнения ряда формальных требований законодательства Российской Федерации или попросту проверке наличия определенного набора документов.

Однако даже в случаях, если федеральным законом предусматривается обязательное членство в саморегулируемой организации, государство не всегда отказывается от осуществления прямого контроля (надзора) за членами такой организации. Контрольные полномочия саморегулируемой организации в таком случае являются дублирующими по отношению к государственным полномочиям.

Эффективная реализация контрольных полномочий саморегулируемой организации возможна только в случае четкого разделения предметов государственного контроля (надзора) и контроля со стороны саморегулируемых организаций.

В-третьих, недостатком является неэффективность механизмов обеспечения имущественной ответственности субъектов саморегулирования перед потребителями, неразвитость практики работы с жалобами и внесудебного урегулирования споров, а также низкая информированность потребителей товаров (работ, услуг) о возможностях и преимуществах саморегулирования.

В большинстве отраслей, в которых применяются механизмы саморегулирования, сформированы в установленном законодательством Российской Федерации порядке компенсационные фонды саморегулируемых организаций и используются механизмы страхования ответственности субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности. Вместе с тем практически полное отсутствие фактов выплат из компенсационных фондов саморегулируемых организаций не дает оснований говорить об эффективности применения указанного механизма. Компенсация ущерба осуществляется только в случае наступления страхового случая, признанного страховой организацией, либо по решению суда. Возможности участия саморегулируемой организации в указанном процессе крайне ограничены.

Система индивидуального и коллективного страхования членов саморегулируемой организации характеризуется практически полным отсутствием выплат по договорам страхования гражданской ответственности по требованиям заказчиков к членам саморегулируемой организации и многократным превышением объема страховых премий над суммой страховых выплат.

Следует отметить, что из общей тенденции есть исключения. Так, в сфере арбитражного управления созданы в целом функционирующий механизм ответственности за счет компенсационных фондов и система обязательного страхования ответственности. Имеются отдельные случаи выплат по договорам обязательного страхования в сфере оценочной деятельности.

Рассмотрение жалоб на деятельность своих членов и применение механизмов внесудебного разрешения споров между членами саморегулируемых организаций и третьими лицами является одной из важнейших функций саморегулируемых организаций. При должной настройке указанных механизмов существенно упрощается процедура компенсации вреда лицам, пострадавшим от недобросовестной деятельности хозяйствующих субъектов. На сегодняшний день саморегулируемые организации не всегда являются арбитрами разрешения споров между своими членами и потребителями их товаров (работ, услуг). Предполагаемый эффект, связанный с усилением ответственности субъектов предпринимательской деятельности перед потребителями производимых ими товаров (работ, услуг), а также с созданием альтернативных механизмов разрешения споров между субъектами саморегулирования и потребителями либо между субъектами саморегулирования и государством, достигнут не во всех сферах.

В-четвертых, недостатками являются низкая эффективность государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций и недостаточный уровень разработанности правовых механизмов ответственности саморегулируемых организаций.

Для системы саморегулирования характерны наличие многообразия форм и методов контроля и надзора, не согласованных в рамках единой концепции, дублирование различных функций в системе государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций и членами саморегулируемых организаций, а также отсутствие базовых требований к порядку осуществления федеральными органами исполнительной власти контроля за деятельностью саморегулируемых организаций.

В связи с этим обращает на себя внимание то, что защита интересов предпринимателей в их отношениях с государством (при возникновении любых конфликтов и споров между федеральным органом исполнительной власти (органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации) и участником саморегулируемой организации) как одна из функций саморегулируемых организаций на сегодняшний день не осуществляется.