I. Основные характеристики института саморегулирования в Российской Федерации

I. Основные характеристики института саморегулирования

в Российской Федерации

Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики определено в качестве приоритетного направления административной реформы.

Согласно Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р, одним из направлений работы в рамках административной реформы является разработка и принятие нормативных правовых актов Российской Федерации, упраздняющих избыточные и дублирующие функции, осуществляемые органами исполнительной власти, позволяющих передавать ряд государственных функций саморегулируемым организациям и создавать механизмы, предотвращающие появление новых избыточных функций у органов исполнительной власти.

Кроме того, при оптимизации функций органов исполнительной власти предполагалось обеспечить решение задач по созданию единого правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций, упрощению разрешительных процедур, сокращению лицензируемых видов деятельности, формированию эффективных институтов саморегулирования, которым может быть передана часть функций, исполняемых государством.

Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, предусматривается взаимодействие государства, частного бизнеса и общества, ориентированное на создание условий для свободы предпринимательства и конкуренции, а также на развитие механизмов саморегулирования предпринимательского сообщества.

Государство призвано создавать наиболее благоприятные условия для развития рыночной экономики как путем непосредственного регулирующего воздействия, так и путем создания стимулов самоорганизации производителей товаров (работ, услуг) в целях обеспечения более ответственного поведения указанных производителей в отношениях с потребителями, формирования профессиональных сообществ, основанных на принципах саморегулирования, самоограничения и самоорганизации и обеспечивающих выработку стандартов, отвечающих профессиональным и публичным интересам, а также путем применения механизмов контроля за соблюдением установленных ими требований.

Развитие механизмов саморегулирования позволяет:

обеспечить необходимый уровень профессионального представительства рынка в диалоге с властью в вопросах защиты своих интересов и прав, а с потребителями - в вопросах защиты их прав;

персонифицировать наиболее авторитетных и компетентных, по мнению представителей рынка, участников.

При этом создаются предпосылки для комплексного решения задач по формированию института квалифицированного диалога, оппонирования и механизма консультаций с организованными представителями интересов предпринимательских и профессиональных сообществ, повышения прозрачности отношений государства и бизнеса, сужения поля для принятия решений по усмотрению государственных служащих, а также для сокращения бюрократических барьеров и устранения коррупциогенных факторов.

Согласно мировой практике общие регулятивные и охранительные меры, вводимые субъектами саморегулирования, зачастую устанавливают более высокий и детальный уровень требований к участникам рынка и их товарам (работам, услугам), нежели акты государственных органов власти. Кроме того, акты государственных органов власти часто устанавливают лишь границы компетенции и (или) самые общие требования к товарам (работам, услугам), деятельности регулируемых лиц, предоставляя право всю необходимую детализацию осуществлять организованным предпринимательским и профессиональным сообществам. Это связано с тем, что многие сферы деятельности требуют узкопрофессионального подхода, который в данном случае позволяет обеспечить возможность принятия и совершенствования адекватных потребностям отрасли и более предметных норм и требований.

Вместе с тем институт саморегулирования в сравнении с прямым государственным регулированием обладает следующими преимуществами:

развитие механизмов оптимальной (неизбыточной) стандартизации предпринимательской и профессиональной деятельности и производимых товаров (работ, услуг), а также возможность выбора и применения форм регулирования, в наибольшей степени подходящих потребностям конкретных отраслей;

применение механизмов имущественной ответственности, в том числе страхование членами саморегулируемой организации ответственности и иных связанных с выполнением работ и оказанием услуг рисков и формирование компенсационного фонда саморегулируемой организации как механизма коллективной ответственности членов такой организации перед потребителями товаров (работ, услуг), предоставляемых членами саморегулируемой организации;

организация более оперативного и более предметного контроля, чем со стороны органов исполнительной власти, за деятельностью членов саморегулируемых организаций;

развитие механизмов работы с жалобами третьих лиц и внесудебного урегулирования коммерческих споров.

Федеральным законом "О саморегулируемых организациях" в Российской Федерации была создана правовая основа саморегулирования, в том числе определен общий порядок осуществления саморегулируемыми организациями контроля за деятельностью своих членов и применения ими мер дисциплинарного воздействия в отношении своих членов.

Согласно указанному Федеральному закону под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил такой деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.

Помимо Федерального закона "О саморегулируемых организациях" законодательство Российской Федерации содержит ряд нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы саморегулирования в отдельных сферах предпринимательской и профессиональной деятельности. Положения специальных (отраслевых) федеральных законов могут определять те или иные особенности деятельности саморегулируемых организаций в отдельных отраслях и учитывать специфику таких отраслей.

Этими федеральными законами устанавливаются специфические требования к целям, задачам и функциям саморегулируемых организаций и к членам саморегулируемых организаций, особенности порядка осуществления саморегулируемыми организациями контроля за деятельностью своих членов, применения ими мер дисциплинарного воздействия в отношении своих членов, а также особенности порядка осуществления государственного надзора за соблюдением саморегулируемыми организациями требований законодательства Российской Федерации в части предмета контроля (надзора), оснований, периодичности и сроков проведения проверок.

К указанным федеральным законам относятся:

Градостроительный кодекс Российской Федерации (в отношении саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания или осуществляющих архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства);

Федеральный закон "О сельскохозяйственной кооперации" (в отношении саморегулируемых организаций ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов);

Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (в отношении саморегулируемых организаций оценщиков);

Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" (в отношении саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций операторов электронных площадок);

Федеральный закон "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" (в отношении саморегулируемых организаций организаторов азартных игр в букмекерских конторах и саморегулируемых организаций организаторов азартных игр в тотализаторах);

Федеральный закон "Об аудиторской деятельности" (в отношении саморегулируемых организаций аудиторов);

Федеральный закон "О кредитной кооперации" (в отношении саморегулируемых организаций кредитных кооперативов);

Федеральный закон "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в отношении саморегулируемых организаций в области энергетического обследования);

Федеральный закон "Об актуарной деятельности в Российской Федерации" (в отношении саморегулируемых организаций актуариев).

Возможность объединения субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности в саморегулируемые организации предусмотрена следующими федеральными законами:

Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (в отношении саморегулируемых организаций виноградарей и виноделов);

Федеральный закон "О рекламе" (в отношении саморегулируемых организаций в сфере рекламы);

Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости" (в отношении саморегулируемых организаций в сфере кадастровой деятельности);

Федеральный закон "О патентных поверенных" (в отношении саморегулируемых организаций патентных поверенных);

Федеральный закон "О теплоснабжении" (в отношении саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения);

Федеральный закон "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)" (в отношении саморегулируемых организаций медиаторов).

Кроме того, принят Федеральный закон "О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка и о внесении изменений в статьи 2 и 6 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", который вступает в силу в январе 2016 г. (за исключением отдельных положений).

В описанную систему нормативно-правового регулирования не входят саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, жилищных накопительных кооперативов, негосударственных пенсионных фондов, кредитных организаций и бюро кредитных историй, так как сфера действия Федерального закона "О саморегулируемых организациях" на них не распространяется.

Такие исключения послужили основой для формирования практики нормативно-правового отхода от базовых принципов в отраслевом законодательстве Российской Федерации, фактически допуская появление иных моделей саморегулирования, что впоследствии и было реализовано в ряде федеральных законов.

Кроме того, существуют сферы профессиональной деятельности, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное членство участников в специализированных негосударственных объединениях, однако такие объединения не имеют статуса саморегулируемых организаций (например, нотариат, адвокатура, профессиональные объединения страховщиков различного вида).

В рамках системы государственного управления сферой саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности Министерство экономического развития Российской Федерации отвечает за выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в этой сфере. Государственный надзор за деятельностью саморегулируемых организаций в отдельных сферах деятельности осуществляют следующие федеральные органы исполнительной власти:

Министерство финансов Российской Федерации - в отношении саморегулируемых организаций аудиторов;

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - в отношении саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства;

Министерство энергетики Российской Федерации - в отношении саморегулируемых организаций в области энергетического обследования;

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации - в отношении саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения;

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации - в отношении саморегулируемых организаций ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов;

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии - в отношении саморегулируемых организаций оценщиков и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих;

Федеральная налоговая служба - в отношении саморегулируемых организаций организаторов азартных игр в букмекерских конторах и саморегулируемых организаций организаторов азартных игр в тотализаторах.

Указанными федеральными органами исполнительной власти и Центральным банком Российской Федерации, уполномоченным на осуществление государственного надзора в отношении саморегулируемых организаций некредитных финансовых организаций, ведутся реестры саморегулируемых организаций в соответствующих сферах деятельности. При этом Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии помимо ведения реестров саморегулируемых организаций оценщиков и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих на основании статьи 20 Федерального закона "О саморегулируемых организациях" ведет государственный реестр саморегулируемых организаций, в отношении которых не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по государственному надзору за их деятельностью.

В соответствии с Федеральным законом "О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка и о внесении изменений в статьи 2 и 6 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" единый реестр саморегулируемых организаций в сфере финансового рынка (брокеров, дилеров, управляющих, депозитариев, регистраторов, акционерных инвестиционных фондов и управляющих компаний инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, специализированных депозитариев, негосударственных пенсионных фондов, страховых организаций, страховых брокеров, обществ взаимного страхования, микрофинансовых организаций, кредитных потребительских кооперативов, жилищных накопительных кооперативов, сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов, форекс-дилеров) ведет Центральный банк Российской Федерации.

Являясь федеральным органом исполнительной власти, ответственным за выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сферах несостоятельности (банкротства) и оценочной деятельности, Министерство экономического развития Российской Федерации также наделено полномочиями по утверждению федеральных стандартов оценки, федеральных стандартов профессиональной деятельности арбитражных управляющих, порядка ведения реестра членов саморегулируемых организаций оценщиков, порядка ведения сводного государственного реестра арбитражных управляющих и порядка ведения единого государственного реестра саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, а также иными полномочиями.

В рамках реализации функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере саморегулирования профессиональной и предпринимательской деятельности Министерство экономического развития Российской Федерации на регулярной основе проводит оценку состояния системы саморегулирования в Российской Федерации и различных аспектов ее функционирования, в том числе мониторинг исполнения федеральными органами исполнительной власти требований законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях.

В настоящей Концепции под институтом саморегулирования понимается деятельность саморегулируемых организаций, созданных и действующих в соответствии с требованиями Федерального закона "О саморегулируемых организациях", требованиями иных федеральных законов, имеющих отраслевой характер и устанавливающих особенности деятельности саморегулируемых организаций или дополнительные требования к ним.

Целью настоящей Концепции не является определение подходов к управлению различными формами сорегулирования в экономической деятельности, включая установленные законодательством Российской Федерации советы рынков, профессиональные объединения страховщиков и иные подобные формы, которые при этом не должны использовать в своем наименовании термин "саморегулируемая организация".

При введении новых форм сорегулирования, не отвечающих критериям определения саморегулируемых организаций, положения настоящей Концепции не применяются.