2.2. Проблема правового регулирования

Приказ не учитывает особенности обеспечения состояния защищенности от актов незаконного вмешательства, действующие на воздушном транспорте и основанные на стандартах Международной организации гражданской авиации (далее - ИКАО), определенных Приложением 17 "Безопасность. Защита международной гражданской авиации от актов незаконного вмешательства" к Чикагской Конвенции о Международной гражданской авиации от 1944 г., участником которой в 1991 году Российская Федерация была признана как правопреемник СССР.

В частности, Приказом устанавливается система мер, дублирующая существующую в настоящее время систему мер по авиационной безопасности. Указанное приводит к значительному увеличению расходов авиакомпаний на обеспечение авиационной и транспортной безопасности, поскольку перевозчики вынуждены осуществлять свою деятельность в условиях действия двух систем правового регулирования с одинаковыми, по сути, требованиями.

Несмотря на то, что внесенными Федеральным законом от 3 февраля 2014 г. N 15-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности" (далее - Закон N 15-ФЗ) в Закон о транспортной безопасности изменениями предусмотрено, что обеспечение транспортной безопасности на объектах транспортной инфраструктуры или транспортных средствах воздушного транспорта включает в себя обеспечение авиационной безопасности, по-прежнему неурегулированным является вопрос гармонизации требований по транспортной безопасности и авиационной безопасности, увязки понятий "подразделения транспортной безопасности" и "служб авиационной безопасности", аккредитации подразделений транспортной безопасности и получения документа лицами, осуществляющими деятельность по обеспечению авиационной безопасности на их соответствие требованиям федеральных авиационных правил, осуществления подготовки персонала указанных служб и подразделений транспортной безопасности.

По информации ряда крупных авиакомпаний, Ространснадзор в их адрес направил предписания об устранении нарушений пунктов 22.3.1, 22.3.2, 22.3.3 Требований, которые выразились в том, что эксплуатируемые авиакомпаниями воздушные суда не оборудованы техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими видеообнаружение объектов видеонаблюдения в кабине ТС, видеомониторинг объектов видеонаблюдения в салоне воздушных судов, а также передачу данных с инженерно-технических систем в реальном времени.

При вынесении соответствующих предписаний Ространснадзором не учитываются положения всей нормативной правовой базы, регулирующей вопросы обеспечения транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Так, Приказ определяет систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта (далее - ОТИ и ТС) от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства, применяется в отношении ОТИ и ТС, эксплуатируемых субъектами транспортной инфраструктуры на территории Российской Федерации, и является обязательным для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры, и распространяется на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на ОТИ и/или ТС.

При этом статьей 5 Закона о транспортной безопасности предусмотрена оценка уязвимости ОТИ и ТС от актов незаконного вмешательства, которая проводится в целях определения степени защищенности ОТИ и ТС от потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность ОТИ и ТС, результатом проведения которой является, в том числе, описание системы принятых субъектом транспортной инфраструктуры мер на ОТИ и/или ТС по защите от актов незаконного вмешательства, а также оценка ее соответствия требованиям по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и ТС, описание способов реализации потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность ОТИ или ТС применительно к модели нарушителя, а также определение субъекту транспортной инфраструктуры мер, которые необходимо дополнительно включить в систему мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона о транспортной безопасности установлено, что субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и (или) ТС, которые предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 9 Закона о транспортной безопасности, пунктами 2, 3 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного приказом Минтранса России от 11 февраля 2010 г. N 34, план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости и определяет систему мер для защиты ОТИ или ТС от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения акта незаконного вмешательства, а также при подготовке и проведении контртеррористической операции и утверждается компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Компетентным органом, утверждающим планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС на воздушном транспорте, в соответствии с пунктом 5.14.3 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 396, является Федеральное агентство воздушного транспорта.

Таким образом, действующее законодательство прямо связывает реализацию субъектами транспортной инфраструктуры Приказа с разработанным ими и утвержденным компетентным органом планом обеспечения транспортной безопасности. Соответственно, именно план обеспечения транспортной безопасности, утвержденный Федеральным агентством воздушного транспорта, является исполнительным документом по обеспечению транспортной безопасности на ТС <1>.

--------------------------------

<1> Административным регламентом Федерального агентства воздушного транспорта по предоставлению государственной услуги по утверждению планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утвержденным приказом Минтранса России от 6 марта 2013 г. N 73 (далее - Административный регламент), установлен порядок действий заявителя и компетентного органа, а также перечень документов, которые предоставляются в компетентный орган, а также перечень документов, которыми руководствуется компетентный орган при предоставлении государственной услуги. При этом компетентный орган обязан отказать в утверждении плана обеспечения транспортной безопасности в случае несоответствия содержания плана требованиям по обеспечению транспортной безопасности.

Таким образом, по смыслу совокупности норм законодательства о транспортной безопасности обеспечение выполнения требований Приказа со стороны субъекта транспортной инфраструктуры (авиакомпании) заключается в проведении оценки уязвимости и в дальнейшем, на основании ее результатов, в подготовке и направлении в компетентный орган (Росавиацию) на утверждение плана обеспечения транспортной безопасности. После его утверждения компетентным органом субъектом транспортной инфраструктуры (авиакомпании) осуществляется практическая реализация положений плана обеспечения транспортной безопасности.

В настоящее время воздушные суда, эксплуатируемые авиакомпаниями в соответствии с требованиями стандартов Международной организации гражданской авиации (подпункт "b" пункта 13.2.3 Приложения N 6 "Эксплуатация воздушных судов" часть I "Международный коммерческий воздушный транспорт. Самолеты" к Конвенции о международной гражданской авиации), оборудованы системой видеонаблюдения, покрывающей в зависимости от типа воздушного судна, его взлетной массы и пассажировместимости соответствующие зоны наблюдения, что непосредственно отражено в соответствующих планах обеспечения транспортной безопасности авиакомпании, которые прошли процедуру утверждения в Росавиации, в соответствии с требованиями части 2 статьи 9 Закона о транспортной безопасности.

Таким образом, требования Ространснадзора о прямом исполнении пунктов 22.3.1, 22.3.2, 22.3.3 Требований не согласуются с положениями законодательства о транспортной безопасности.