Определение Конституционного Суда РФ от 09.02.2016 N 213-О "По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности статьи 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,

заслушав заключение судьи С.Д. Князева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Верховного Суда Российской Федерации,

установил:

1. В запросе Верховного Суда Российской Федерации, в чьем производстве находится кассационная жалоба ОАО "Российские железные дороги" на вынесенные по его делу судебные акты арбитражных судов, оспаривается конституционность статьи 32.2 КоАП Российской Федерации, регулирующей вопросы исполнения постановления о наложении административного штрафа.

Как следует из представленных материалов, решением Арбитражного суда города Москвы от 12 апреля 2012 года, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций (постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20 июня 2012 года и постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 28 августа 2012 года), ОАО "Российские железные дороги" было отказано в удовлетворении заявления о признании незаконным постановления Федеральной антимонопольной службы от 13 февраля 2012 года, которым общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 14.31 "Злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке" КоАП Российской Федерации, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 5 184 962 руб.

После вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу общество платежным поручением от 16 июля 2012 года уплатило в бюджет сумму административного штрафа в полном объеме.

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации постановлением от 26 февраля 2013 года по заявлению общества отменил указанные судебные акты, а дело направил на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Москвы, решением которого от 20 сентября 2013 года, оставленным без изменения вышестоящими судами (постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 25 ноября 2013 года и постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 28 апреля 2014 года), постановление о привлечении к административной ответственности признано незаконным.

Исходя из этого 13 декабря 2013 года общество обратилось в Федеральную антимонопольную службу с заявлением о возврате уплаченного административного штрафа, и 23 декабря 2013 года из бюджета ранее уплаченный штраф ему был возвращен в том размере, в каком он был уплачен заявителем.

Впоследствии ОАО "Российские железные дороги", ссылаясь на то, что в результате незаконного решения Федеральной антимонопольной службы государство на протяжении длительного времени необоснованно пользовалось денежными средствами, уплаченными в качестве административного штрафа, а потому должно возместить соответствующие убытки, и рассчитав упущенную выгоду (612 257 рублей на сумму уплаченного штрафа за время нахождения денежных средств в бюджете с 17 июля 2012 года по 23 декабря 2013 года) по правилам о процентах за пользование чужими денежными средствами, предусмотренным статьей 395 "Ответственность за неисполнение денежного обязательства" ГК Российской Федерации, обратилось в Арбитражный суд города Москвы с соответствующим иском.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 10 июля 2014 года, оставленным без изменения вышестоящими судами (постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 30 сентября 2014 года и постановление Арбитражного суда Московского округа от 27 января 2015 года), в удовлетворении заявленных требований было отказано на том основании, что предусмотренное положениями статьи 395 ГК Российской Федерации начисление процентов за пользование чужими денежными средствами рассчитано на случаи неисполнения денежных обязательств, вытекающих из гражданско-правовых отношений, и не подлежит применению к правоотношениям, связанным с исполнением постановления о наложении административного штрафа; кроме того, обществом не доказано причинение ему убытков в виде упущенной выгоды.

При рассмотрении кассационной жалобы ОАО "Российские железные дороги" на судебные акты, вынесенные по делу о возмещении ущерба (убытков), Верховный Суд Российской Федерации определением от 14 сентября 2015 года приостановил производство по делу в связи с необходимостью обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности статьи 32.2 КоАП Российской Федерации.

По мнению заявителя, статья 32.2 КоАП Российской Федерации противоречит статьям 19, 34 (часть 1), 35 (часть 3) и 53 Конституции Российской Федерации, поскольку ни в ней, ни в других нормах данного Кодекса не установлена обязанность выплаты компенсации за необоснованное изъятие у юридического или физического лица денежных средств в результате незаконного применения административного штрафа, отсутствие которой - учитывая то обстоятельство, что регулирующие сходные правоотношения статья 79 Налогового кодекса Российской Федерации (пункты 5 и 9) и статья 27 Федерального закона от 24 июля 2009 года N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" (части 9 и 14) предусматривают выплату такой компенсации в размере, исчисленном исходя из ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации со дня уплаты штрафа до дня его возврата, - приводит к тому, что лицо, уплатившее незаконно наложенный на него административный штраф, лишается адекватных возможностей возмещения имущественных (денежных) потерь, причиненных ему неправомерным применением административного штрафа.

2. Конституция Российской Федерации, объявляя Россию демократическим правовым государством, в котором все равны перед законом и судом, устанавливает, что человек, его права и свободы, включая право частной собственности и право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, являются высшей ценностью, а государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, которые являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 1, часть 1; статьи 2 и 18; статья 19, часть 1; статья 34, часть 1; статья 35, часть 1).

В развитие приведенных положений статья 53 Конституции Российской Федерации предусматривает право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, что в силу требований статей 55 (части 2 и 3), 71 (пункты "а", "в", "о") и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации обязывает федерального законодателя урегулировать основания, порядок и условия возмещения такого вреда, в том числе в сфере ответственности за административные правонарушения, не допуская издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина, и избегая их неконституционного ограничения.

3. Правовую основу действующего законодательства об административной ответственности образуют нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (часть 1 статьи 1.1), в которых находят закрепление общие положения и принципы законодательства об административных правонарушениях; перечень видов административных наказаний и правил их применения; административная ответственность по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе меры обеспечения такого производства; порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний (часть 1 статьи 1.3).

Оспариваемая в запросе Верховного Суда Российской Федерации статья 32.2 "Исполнение постановления о наложении административного штрафа" данного Кодекса, регулирующая порядок исполнения вступившего в законную силу постановления, которым к лицу, совершившему административное правонарушение, применен административный штраф, устанавливает, в частности, сроки добровольной уплаты штрафа (часть 1); оговаривает особенности уплаты административного штрафа, назначенного иностранному гражданину или лицу без гражданства одновременно с административным выдворением за пределы Российской Федерации (часть 1.1); предусматривает взыскание административного штрафа при отсутствии самостоятельного заработка у несовершеннолетнего с его родителей или иных законных представителей (часть 2); определяет правила принудительного исполнения постановления о наложении административного штрафа по истечении срока, установленного для его добровольной уплаты (часть 5). Соответственно, как статья, рассчитанная исключительно на решение вопросов, связанных с исполнением законно наложенного административного штрафа, она не касается юридических последствий признания постановления о применении административного штрафа незаконным, в том числе в части возмещения вреда, причиненного его исполнением.

Анализ содержащихся в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях положений показывает, что применительно к возмещению вреда, причиненного незаконным привлечением физического или юридического лица к административной ответственности, данный Кодекс, предусматривая лишь, что вред, причиненный незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством (часть 2 статьи 27.1), не содержит каких-либо предписаний относительно возмещения вреда, вызванного исполнением незаконно наложенного административного наказания.

Между тем отсутствие в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (как в статье 32.2, так и в других его статьях) положений, касающихся возмещения вреда, причиненного незаконным применением административного наказания, в том числе административного штрафа, не лишает заинтересованное лицо возможности добиваться такого возмещения в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, что нашло прямое подтверждение в пункте 27 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", ориентирующем судебную практику именно на то, что требования о возмещении материального и морального вреда, причиненного незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (часть 2 статьи 27.1 КоАП Российской Федерации) и незаконным привлечением к административной ответственности, подлежат рассмотрению в соответствии с гражданским законодательством в порядке гражданского судопроизводства.

Согласно же Гражданскому кодексу Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере; под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (статья 15); убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием (статья 16); вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред (пункт 1 статьи 1064); вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению; вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования (статья 1069).

Приведенные гражданско-правовые нормы имеют универсальное значение, а предусмотренный ими порядок возмещения вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов и их должностных лиц, распространяется на все случаи причинения такого вреда, если иное не предусмотрено законом.

Таким образом, отсутствие в статье 32.2, равно как и в иных статьях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях специальных положений о компенсации убытков, причиненных незаконным применением административного штрафа, не препятствует возмещению в полном объеме вреда, причиненного физическому или юридическому лицу исполнением постановления о наложении административного штрафа, признанного после его уплаты незаконным, в порядке гражданского судопроизводства.

Что касается распространения на законодательное регулирование административного штрафа как вида административного наказания компенсационных правил, известных налоговому законодательству и законодательству о пенсионных и страховых взносах, то разрешение этого вопроса образует компетенцию федерального законодателя и к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации, как они определены статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не относится.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Признать запрос Верховного Суда Российской Федерации не подлежащим дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителем вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" итогового решения в виде постановления.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель

Конституционного Суда

Российской Федерации

В.Д.ЗОРЬКИН