МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

К.В. АРАНОВСКОГО К ПОСТАНОВЛЕНИЮ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 5 ИЮЛЯ 2016 ГОДА N 15-П

1. В Постановлении от 5 июля 2016 года N 15-П (далее - Постановление) Конституционный Суд Российской Федерации исходил из того, что в целом право органов местного самоуправления оспаривать кадастровую стоимость недвижимости, установленную в размере рыночной стоимости, можно и нужно ограничить случаями, когда спор касается объектов муниципальной собственности. Это следует в основном из тех его доводов, которые подытожены в пункте 1 резолютивной части Постановления, где установлена конституционность оспариваемого положения статьи 24.18 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".

Такое ограничение муниципальных прав имеет общие основания: у кого право на объект, тому и право на спор о его стоимости. В этой связи часть 1 статьи 245 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации допускает обращение в суд юридических лиц и граждан с административным иском об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости, если эти результаты затрагивают их права и обязанности; часть 2 той же статьи, предусматривая обращение органов местного самоуправления с подобным иском, также ограничивает его объектами недвижимости, которые относятся к собственности муниципального образования.

2. Кроме того, ограничение прав муниципальной власти на административный иск следует из функциональной правосубъектности органов местного самоуправления. Они правоспособны сообразно своему назначению и в пределах полномочий, установленных законом, что отличает их, прежде всего, от граждан, права которых, согласно статье 18 Конституции Российской Федерации, действуют непосредственно и сами определяют смысл, содержание и применение законов. Так, часть 3 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации однозначно признает административными истцами граждан, но органам власти, включая муниципальную, и должностным лицам оставляет право на административный иск лишь "в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом". И в Постановлении сказано о пределах полномочий органов местного самоуправления применительно к их судебной защите. Суд не может рассматривать притязания муниципальной власти и давать им защиту за пределами ее полномочий.

Из Постановления следует, что и в установлении местных налогов, включая их элементы, право органов местного самоуправления поставлено в рамки, определенные федеральным законом. В них не входит определение налоговой базы (кадастровой стоимости недвижимости). Конечно, налоговые доходы, поступая в муниципальный бюджет, относятся к муниципальной собственности, но, пока налог не исчислен, не уплачен и не зачислен в местный бюджет, это еще не доход и не муниципальная собственность. Согласно статьям 6 и 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления не являются администраторами доходов, в частности по земельному налогу. Муниципалитет, конечно, вправе получить то, что налоговая служба соберет как муниципальный доход, но по этому праву собственник недвижимости не является обязанной стороной. Органы местного самоуправления устанавливают ставки и льготы по местным налогам (земельному и на имущество), что составляет их решающие полномочия в местном налогообложении и, в общем, их исчерпывает.

Это позволяет сделать вывод: если орган местного самоуправления не вправе устанавливать налоговую базу, то и его притязания по такому поводу не могут получить судебной защиты. Не оформленные в полномочиях экономические интересы органов местного самоуправления не попадают под эту защиту сами собой, пока нет о том закона. Поэтому нет оснований считать неконституционными правила части первой во взаимосвязи с частью девятой статьи 24.18 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", которые оставляют органам местного самоуправления право оспаривать в суде и в комиссии результаты определения кадастровой стоимости лишь в отношении объектов муниципальной собственности. Согласно Постановлению такое ограничение прав на административный иск предназначено ввести притязания участников правоотношений в разумное равновесие.

3. Кроме изложенного, это связано со свойствами кадастровой стоимости и с объективными условиями оценки недвижимости. Государственная кадастровая, как и оценочно-рыночная стоимость образует заведомо условную величину и подлежит признанию не за точное соответствие фактам состоявшихся сделок, а в силу закона. В отличие от подвижных цен на рынке, оценочная стоимость, исчисленная однажды, неизменна до следующей оценки. Выбор методов, применяемых материалов и сведений нельзя предписать с предсказуемой определенностью для каждого случая оценки ввиду разнообразия экономических, местных и прочих условий. Исходные различия делают неизбежными как несовпадение оценки с ценой состоявшихся сделок, так и расхождения между разными оценками даже по одному объекту.

Но и условно-предположительная оценка во всяком случае вносит определенность, создает предпосылки законности налогообложения, приближает его к правомерным ожиданиям и делает возможным само установление земельного налога, налога на имущество и, стало быть, их уплату в предсказуемой величине. Издержки же, обусловленные приблизительностью и стоимостными расхождениями, допустимы просто потому, что они неизбежны. Их можно скорректировать отчасти, но пересмотр кадастрово-рыночной стоимости по требованию местных властей не гарантирует ни бесспорную точность заново исчисленных величин, ни безусловное с ними согласие заинтересованных участников. Результаты оценочной деятельности обязательно разочаруют время от времени чьи-нибудь ожидания, и даже улучшение законодательства само по себе не сделает оценку безупречной.

Это не значит, что точность оценочных исчислений навсегда останется безнадежно спорной и малоубедительной. Но хорошего качества оценки нельзя получить, если не дождаться, пока оно постепенно вырастет с накоплением банка данных (сравнительного материала в приемлемых для этого условиях рынка) на большом количестве случаев в длительном опыте расчета и пересмотра стоимости недвижимого имущества. И пока все это не накоплено в опыте, в убедительной широте и в динамике, выдавать стоимостные различия за нарушение муниципальных прав сомнительно. Даже контрастную разницу между государственной кадастровой оценкой и рыночной стоимостью недвижимости нельзя уверенно связывать с несправедливыми преимуществами или злоупотреблениями. Сама администрация города Братска, полагая муниципальные интересы нарушенными, вместо восстановления кадастровой стоимости до прежних семи с лишним миллиардов рублей, требовала в суде установить ее в 4,5 раза меньше (1,6 миллиардов руб.). Не обвинять же за это администрацию в умышленном или халатном посягательстве на муниципальные права. Колебания в стоимостях можно снизить лишь со временем, и в этом смысле много значит стабильность правил, как и профессиональных институтов, чтобы их участники могли хорошо усвоить навыки оценки и укорениться в корпоративной этике. Если такую стабильность не выдержать, то резкие и частые изменения правил не позволят сложиться практике, приблизить оценку к приемлемой достоверности и обеспечить ей общее доверие.

4. Конституционный Суд Российской Федерации не требует в Постановлении решительных и сплошных изменений в законодательстве. Напротив, порядок установления и пересмотра кадастровой стоимости должен по-прежнему быть ограничен как по длительности и количеству процедур или споров, так и по составу их участников. Свободный доступ широкого круга субъектов к оспариванию решений комиссий о рыночно-кадастровой стоимости сделает базу местных налогов навсегда неокончательной по непредсказуемому числу объектов. В итоге экономическая и правовая неопределенность навредят и получателю налоговых доходов, и налогоплательщикам в нарушение статей 1 (часть 1), 17 (часть 3), 19 (часть 1) и 57 Конституции Российской Федерации.

Кроме того, обширная практика обращения муниципальных властей в суды за пересмотром рыночной оценки чужой недвижимости с вероятностью оттолкнет большую часть налогоплательщиков от защиты своих прав в процедурах пересмотра государственной кадастровой стоимости. Власти посчитают себя обязанными отстаивать эту стоимость ради местной казны, а поскольку "бездействие" будет грозить должностным лицам ответственностью, то им придется оспаривать рыночную стоимость недвижимости даже при умеренных отклонениях от кадастровой.

Это поменяет общую ситуацию в оценке и в местных налогах даже прежде, чем сложится приемлемое соотношение интересов, и сократит число участников оценочных правоотношений. И если защита в комиссиях и в судах будет затяжной, трудной, дорогой и рискованной, то оценка и спор о пересмотре стоимости останутся привилегией лишь тех немногих земле- и домовладельцев, которые достаточно влиятельны и состоятельны, чтобы решиться на спор. Это тем более вероятно, если муниципальные власти со своей стороны станут применять право на спор о стоимости избирательно и решать по своему (может быть, предвзятому) усмотрению, существенно ли пострадал их экономический интерес и кого сделать жертвой тяжбы. Тогда и немногих назидательных примеров будет достаточно, чтобы сразу у многих отбить охоту спорить о кадастровой стоимости своей недвижимости.

Не исключено, что сдвиг в соотношении интересов и прав пробудит правомерные ожидания защиты от ненадежной и завышенной кадастровой стоимости, чтобы все же установить условное равновесие между интересами налогоплательщика и казны. Как знать, не оживит ли это вопрос о праве налогоплательщика на спор о ставке местного налога, - в самом деле, если право оспаривать стоимость частных домов, квартир и земель предрешено муниципальным экономическим интересом, почему налогоплательщику с его интересом не получить право на спор о размерах ставки налога, например, когда она изменилась вдруг многократно? И если конституционное равноправие заслуживает защиты не меньше, чем муниципальный интерес, то право административного иска полагалось бы дать налогоплательщикам друг против друга (о решениях комиссий по чужим объектам), если у соседа занижены кадастровая стоимость квартиры или участка и, стало быть, размер налога. В этой логике обратила бы на себя внимание и часть 2 статьи 245 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которой органы государственной власти имеют право на административный иск об оспаривании кадастровой стоимости лишь в отношении объектов недвижимости, "находящихся в государственной собственности соответствующего субъекта Российской Федерации". Тем самым она исключает федеральный административный иск о пересмотре стоимости федеральной недвижимости, которую Российская Федерация сдает в аренду за плату, исчисляемую от кадастровой стоимости.

Изменение правил не столько защитит и примирит интересы, сколько прервет еще не наступившее равновесие и предсказуемость. Еще хуже, если это, отталкивая налогоплательщиков от защиты прав, будет в них угнетать сам интерес к прозрачной и законной экономической деятельности, приобретению, оформлению, использованию имущества в открытом обороте.

5. Правонарушающие посягательства на фискально-бюджетные интересы, разумеется, возможны. Однако нужно учесть, что спор о кадастровой и рыночной стоимости не предназначен их пресекать и привлекать к ответственности виновных. Он протекает в узких рамках, где можно проверить лишь исполнение правил и стандартов оценки, исходные сведения и материалы. Это не позволяет комиссии и, следовательно, суду выявлять и квалифицировать противоправность и вину правонарушающих деяний. С другой стороны, если состоялось противоправное посягательство (подкуп, сговор и т.п.), то есть уголовная, административная ответственность, прокурорский надзор. Не исключены и споры о соблюдении правил или о недействительности государственного контракта на выполнение кадастровой оценки и др.

В любом случае, пока закон не позволяет решить, что считать существенным отклонением рыночной стоимости от государственной кадастровой стоимости, муниципальные образования не могут использовать право на соответствующий административный иск. Конституционный Суд Российской Федерации в целом не опроверг в Постановлении ограничение права органов местного самоуправления оспаривать решения комиссий о приведении государственной кадастровой стоимости к рыночной стоимости недвижимости. Следовательно, если каждый муниципальный иск по такому предмету суд примет к рассмотрению, это войдет в противоречие с правовой позицией, которая допускает подобные иски лишь при существенном нарушении муниципальных прав. Насколько существенны пороки рыночной переоценки, суд мог бы, конечно, решить, но лишь при рассмотрении дела, а возможность его рассмотрения обусловлена тем, что признаки существенного нарушения налицо. Иначе иск органа местного самоуправления нельзя принимать к рассмотрению. Таким образом, до установления точных критериев допустимости в части признаков существенного нарушения прав административный иск такого рода рассматривать невозможно.

Эти критерии может установить лишь закон, как они и были установлены для граждан и организаций прежней редакцией статьи 24.18 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". Правда, год назад от них отказались и вряд ли их можно вернуть так, чтобы поставить органы местного самоуправления в те же условия (с теми же критериями в процентах), которые были рассчитаны не на особые, а на все случаи спора о кадастровой стоимости и по обращению за переоценкой лишь своей, а не чужой недвижимости. Важно, чтобы предстоящие законодательные решения не разрушали среди граждан и юридических лиц предсказуемость налогообложения, не вводили дискриминацию по видам экономической деятельности и не позволяли власти избирательно использовать административный иск против неугодных. Они не должны объявить "мир хижинам, войну дворцам"; эта идея лишь обещает социальную справедливость, а сеет социальную рознь.

6. Судя по имеющимся материалам, дело заявителя нельзя пересмотреть. Администрация города Братска оспаривала решение комиссии, которое больше не действует; дело касалось стоимости земельного участка, который уже с 3 августа 2015 года сменил категорию земель и получил в итоге новую кадастровую стоимость, как это следует из письма Управления Росреестра по Иркутской области от 18 апреля 2016 года, направленного в Конституционный Суд Российской Федерации. Земельного участка с той категорией и кадастровой стоимостью, которые рассматривал суд первой инстанции, не существует. Акт об установлении новой кадастровой стоимости участка заменил прежние акты и оценки и упразднил предмет прежнего спора. Пока он остается в силе, это исключает возобновление дела, теперь уже беспредметного.

Кстати, новая государственная кадастровая стоимость земельного участка составляет 732 666 316 руб., т.е. отличается от установленной прежде рыночной стоимости (452 840 000 руб.), которую заявитель считал неправильной, не в разы, а на треть. Материалы дела, рассмотренного Конституционным Судом Российской Федерации, не содержат ничего, что позволяло бы судить о несогласии заявителя с новой стоимостью. Если он с нею согласен, то с позиции самого заявителя это значит, что была многократно завышена государственная кадастровая стоимость участка, а не занижена его рыночная стоимость. С таким предположением хорошо согласуется требование заявителя, когда он обратился в суд за установлением своей версии рыночной стоимости участка в 4,5 раза ниже, чем государственная кадастровая (1 620 000 000 руб. - 7 116 590 597 руб.).

Если и теперь заявитель согласен с такой государственной кадастровой стоимостью, которая снижена в 10 раз против прежней (от семи миллиардов к семистам миллионам рублей, округленно), то защищаемый им интерес выглядит не столь убедительно. Еще меньше в нем убеждает судьба земельного участка, который муниципальное образование до марта 2006 года сдавало в аренду (в составе более крупного участка), но затем уступило права арендодателя в пользу Российской Федерации (по соглашению), что пресекло права города Братска и на объект, и на доходы от него. Лишь с переходом в частную собственность участок снова стал для города доходным (с 2013 года).

Интерес в доходах неочевиден, когда право на них и сам источник отчуждают собственным решением. Конечно, не каждый раз местное начальство отдаст муниципальные доходы и объекты вышестоящим инстанциям лишь из лояльности во вред населению, и, может быть, руководство Братска имело какие-то виды на взаимность и выгоду для муниципального образования. Но неясно, почему спор за муниципальные доходы открылся именно после того, как участок стал давать деньги в местную казну благодаря переходу объекта из федеральной собственности в частную. Неужели это противопоказано муниципальному благополучию, а конституционное право частной собственности в Братске ставят ниже собственности государственной вопреки конституционно гарантированной равной защите всех форм собственности? В предвзятом взгляде такие обстоятельства навязали бы вопрос о том, что в самом деле защищает местное руководство: муниципальные ли финансы во благо населения или положение хозяина территории, где важный объект выбыл в частную собственность из-под прямого контроля высоких властей и нужно, чтобы собственник скромнее полагался на свои конституционные права?

Когда акты строгости к юридическим лицам и гражданам контрастируют в поведении муниципальной власти актам ее же лояльности к высшим инстанциям, это делает ее позицию неясной в смысле конституционных основ местного самоуправления. В этом смысле оно представляет собой самостоятельную деятельность общности граждан, у которой органы местного самоуправления состоят на службе и притом не входят в систему органов государственной власти. И если бы муниципальная администрация считала главной для себя руководящей инстанцией местное население, то и законные выгоды всех, кто работает, ведет производство, инвестирует на муниципальной территории, осуществляя и защищая свои конституционные права, пользовались бы не меньшим уважением местного начальства, чем интересы и пожелания высоких инстанций. Тогда муниципальные власти, подобно тому как они уступают местный доход или объект вышестоящим властям, "простили" бы и налогоплательщику законное послабление в налоговой нагрузке из уважения к его правам, справедливости и к общим интересам, например, в экономической и фискальной стабильности. Тогда и мотивы обращать против него административный иск отпали бы, видимо, сами собой. Но для этого нужно оставаться в конституционном измерении.

7. Конституционный Суд Российской Федерации утверждает, что базу по местным налогам можно наращивать за счет качества инфраструктуры, деловой обстановки, снижения административной нагрузки на предпринимательство, поощряя инвестиции и реальный рост объектов налогообложения по количеству и по цене в обороте недвижимости. Блага и ценности создают ум, труд и капиталы людей, которые ведут свои дела, заботятся друг о друге и о себе, исполняют обязательства в разных частях социальной деятельности. Их не заменит административное усердие, на которое нельзя полагаться так, будто начальство всегда безошибочно и лучше всех распорядится ресурсами, а в руках граждан и юридических лиц они не послужат общему благу, обслуживая лишь частные эгоистические влечения. Местному самоуправлению в его конституционной трактовке не противоречит, а, наоборот, соответствует оживленное предпринимательство и рост числа зажиточных людей, экономической деятельности которых не мешает нервная фискальная обстановка и неуверенность в инвестициях, когда они, вместо приобретения, могут вдруг обернуться источником внезапных несправедливых поборов. В этом смысле и ввиду высшей ценности человека, его прав и свобод, органам местного самоуправления вряд ли нужно наращивать именно те полномочия, с которыми муниципальная власть утверждала бы себя в конфликтах с населением и предпринимательством.

Из материалов, полученных Конституционным Судом Российской Федерации, в том числе из открытых источников, следует, что администрация города Братска настойчива в делах о кадастровой стоимости недвижимости юридических лиц и даже граждан, когда ее многократно завышали по государственной кадастровой оценке, а те добивались потом ее пересчета. Несмотря на отказы судов, администрация доводила эти дела до Верховного Суда Российской Федерации. Пока в братской практике заметнее всего дела о землях целлюлозной и алюминиевой промышленности, но есть и дела в отношении граждан, например гражданина Попкова. С правом на административный иск, которого требует администрация города, ничто не помешает муниципальным властям настаивать на увеличении кадастровой стоимости квартир и домов, чтобы прирастить муниципальные доходы от налога на имущество физических лиц. В таком контексте важно иметь в виду последствия, если местные администрации получат, освоят и беспрепятственно будут использовать право административного иска против решений комиссии о кадастровой (рыночной) стоимости чужой недвижимости, поощряя друг друга примерами процессуального успеха.

8. Между тем ясно, в том числе на братском примере, что компетентные и ответственные органы местного самоуправления в пределах собственных прав могут управлять налоговыми доходами и удерживать их в довольно стабильных величинах, даже если иногда кадастровая стоимость недвижимости заметно скорректирована рыночной стоимостью. Конституционный Суд Российской Федерации установил, что ставка земельного налога в Братске часто менялась с разницей до пятнадцати раз (от 0,1% до 1,5%). При оценке земельного участка, скажем, в 7 миллиардов руб. ставка в размере 0,1% даст бюджету 7 миллионов руб. за год, но и при кадастровой стоимости в 700 миллионов руб. сумма налога с того же объекта составит 10,5 миллионов руб., если поднять ставку до 1,5%. Закон не оставил муниципальные образования бесправными, но если к их правам прибавить обращение с административным иском, то местная власть получит полное преимущество сразу с двух сторон (по ставке и по налоговой базе) над налогоплательщиками в этой части налоговых правоотношений и тем останется лишь надеяться на добрый нрав администрации или на то, что ее строгой зоркости на всех не хватит.

Муниципальные интересы в области местных налогов, если их не осложняют посторонние административные настроения, объективно обусловлены стабильной и умеренной кадастровой стоимостью недвижимости, когда споры о ней ограничены небольшим количеством недлинных процедур по заявлению ближайших интересантов-собственников. Это позволяет определенно получить муниципальный доход в предсказуемых и, вероятно, в разумных величинах. Тогда и местному руководству не придется обнадеживать себя и население великими, но ненадежными выгодами от завышения кадастровой стоимости, которые слишком рискованны и скоротечны, чтобы полагаться на них в серьезных муниципальных делах.