Комитет по экономическим, социальным и культурным правам

Комитет по экономическим, социальным

и культурным правам <1>

--------------------------------

<1> Комитет по экономическим, социальным и культурным правам (далее - Комитет) действует с целью контроля за обеспечением выполнения государствами - участниками их обязательств по Международному пакту об экономических, социальных и культурных от 16 декабря 1966 г. (далее - Пакт). Российская Федерация является участником указанного международного договора в качестве государства - продолжателя Союза ССР.

Комитет вправе принимать индивидуальные сообщения лиц, находящихся под его юрисдикцией, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения государством-участником положений Пакта на основании Факультативного протокола к Пакту от 10 декабря 2008 г. По состоянию на 1 сентября 2016 г. Российская Федерация не является участником этого Протокола.

Сообщение: Мигель Анхел Лопес Родригес против Испании. Сообщение N 1/2013.

Тема сообщения: доступ лица, лишенного свободы и находящегося в пенитенциарном центре, к не предусматривающему отчислений пособию по инвалидности.

Вопросы существа: осуществление предусмотренных Пактом прав без дискриминации; право на социальное обеспечение.

Правовые позиции Комитета: Комитет напоминает, что право на социальное обеспечение имеет ключевое значение для гарантирования человеческого достоинства всех людей, когда они сталкиваются с обстоятельствами, лишающими их возможности в полной мере осуществлять свои права, предусмотренные Пактом. Это право играет важную роль в деле предотвращения социальной изоляции и содействия социальной интеграции. Право на социальное обеспечение включает в себя право на получение социальных пособий как в денежном, так и в натуральном выражении, без какой-либо дискриминации <1> (пункт 10.1 Соображения).

--------------------------------

<1> См. Замечание общего порядка Комитета N 19 (2008 год) о праве на социальное обеспечение (статья 9 Пакта), пункты 1 и 3.

Пособия, будь то в денежном или в натуральном выражении, должны быть адекватными по размерам и продолжительности, с тем чтобы каждый мог осуществить свои права на защиту и поддержку семьи, на достаточный жизненный уровень и доступ к медицинским услугам. Кроме того, государства-участники должны полностью соблюдать содержащийся в преамбуле Пакта принцип недискриминации во избежание любого негативного воздействия на размеры пособий и форму, в которой они предоставляются <1> (пункт 10.2 Соображения).

--------------------------------

<1> Там же, пункт 22.

[О]существление права на социальное обеспечение имеет значительные финансовые последствия для государств-участников, которые обязаны обеспечивать удовлетворение, по крайней мере, минимальных базовых уровней этого права, закрепленного в Пакте <1>. В частности, они должны обеспечивать доступ к системе социального обеспечения, которая гарантирует минимально допустимый уровень льгот всем лицам и семьям, позволяющий им пользоваться хотя бы основными медицинскими услугами, иметь элементарный кров и жилье, водоснабжение и санитарные условия, продукты питания и самое элементарное образование <2> (пункт 10.3 Соображения).

--------------------------------

<1> Там же, пункт 41. См. также заявление Комитета по вопросу об оценке обязательства по принятию мер "в максимальных пределах имеющихся ресурсов" в соответствии с Факультативным протоколом к Пакту (E/C.12/2007/1), пункт 4.

<2> См. Замечание общего порядка N 19 (2008 год), пункт 59. См. также заявление Комитета о минимальных уровнях социальной защиты как о важнейшей составляющей права на социальное обеспечение и целей в области устойчивого развития (E/C.12/2015/1), пункты 7 и 8.

Государства-участники обязаны также предоставлять право на социальное обеспечение в случаях, когда отдельные лица или группа лиц не в состоянии по причинам, обоснованно признанным независящими от их воли, осуществить это право самим в рамках действующей системы социального обеспечения с помощью средств, находящихся в их распоряжении. В этих целях государствам-участникам необходимо разрабатывать программы социального обеспечения, не требующие предварительных взносов, или принимать другие меры социальной помощи с целью оказания поддержки этим лицам и группам, не способным платить достаточные взносы для обеспечения своей собственной защиты <1> (пункт 10.4 Соображения).

--------------------------------

<1> См. Замечание общего порядка N 19 (2008 год), пункт 50.

Для инвалидов, которые, в силу своего состояния или факторов, связанных с инвалидностью, временно потеряли или столкнулись с сокращением своих доходов, которым было отказано в устройстве на работу или которые имеют пожизненную инвалидность, программы социального обеспечения и поддержания доходов имеют особое значение <1> и позволяют им иметь достаточный уровень жизни, жить самостоятельно и быть достойным образом вовлеченными в местное сообщество <2>. Оказываемая помощь, по мере возможности, должна также охватывать членов семьи или других лиц, участвующих в уходе за инвалидом <3> (пункт 10.5 Соображения).

--------------------------------

<1> См. Замечание общего порядка Комитета N 5 (1994 год) в отношении инвалидов, пункт 28.

<2> Там же, пункт 16. См. также Конвенцию о правах инвалидов, вступившую в силу для государства-участника 3 мая 2008 г., в частности статью 28.

<3> См. Замечания общего порядка N 5 (1994 год), пункт 28, и N 19 (2008 год), пункт 20.

Пакт запрещает любую дискриминацию, будь то на уровне закона или де-факто, прямую или косвенную, целью или следствием которой является уничтожение или подрыв равенства в пользовании правом на социальное обеспечение или осуществление этого права <1>. В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Пакта государства-участники должны принимать в максимальных пределах имеющихся ресурсов эффективные меры и, если это необходимо, пересматривать их, с тем чтобы обеспечить полное осуществление права всех граждан на социальное обеспечение без какой-либо дискриминации <2> (пункт 10.5 Соображения).

--------------------------------

<1> См. Замечание общего порядка N 19 (2008 год), пункт 29.

<2> Там же, пункт 4.

Лишенные свободы лица, находящиеся в пенитенциарных учреждениях, пользуются без какой-либо дискриминации экономическими, социальными и культурными правами, предусмотренными Пактом, за исключением ограничений, связанных непосредственно с фактом лишения свободы <1>... [Х]отя каждый человек имеет право на социальное обеспечение, государствам-участникам следует уделять особое внимание тем лицам и группам, которые традиционно сталкиваются с трудностями в осуществлении этого права, например заключенным и лицам, содержащимся под стражей <2> (пункт 11.1 Соображения).

--------------------------------

<1> См. также Основные принципы обращения с заключенными (резолюция 45/111 Генеральной Ассамблеи от 14 декабря 1990 г., приложение), принцип 5.

<2> См. Замечание общего порядка N 19 (2008 год), пункт 31.

[П]раво на социальное обеспечение включает право не быть объектом произвольных и необоснованных ограничений на пользование существующей системой социального обеспечения, будь она государственной или частной, а также право на равное пользование адекватной защитой в случае социальных рисков и чрезвычайных ситуаций <1>. Условия, дающие право на получение льгот, должны быть разумными, соразмерными и транспарентными. Отмена, сокращение размера или приостановление выплаты пособий должны носить ограниченный характер, осуществляться на разумных основаниях и предусматриваться национальным законодательством <2> (пункт 11.2 Соображения).

--------------------------------

<1> Там же, пункт 9.

<2> Там же, пункт 24.

[В]ыплата не предусматривающего отчислений пособия не может, как правило, быть отменена, сокращена или приостановлена в результате лишения свободы бенефициара, за исключением случаев, когда такая мера предусматривается законодательством, является разумной и пропорциональной и когда гарантируется по крайней мере минимально допустимый уровень льгот... Разумность и пропорциональность такой меры должны определяться в соответствии с обстоятельствами каждого дела с учетом личного положения бенефициара. Таким образом, в случае лиц, лишенных свободы, сокращение размера не предусматривающего отчислений пособия может быть совместимо с Пактом, если оно предусмотрено законодательством, а лишенным свободы лицам гарантируется такой же уровень помощи за счет услуг, предоставляемых в пенитенциарных учреждениях (пункт 11.3 Соображения).

[С]окращение размера не предусматривающего отчислений пособия согласуется с обязательствами по Пакту при условии, что такая мера предусмотрена законодательством и является пропорциональной (см. пункты 11.2 и 11.3 выше) (пункт 13.2 Соображения).

[Р]ешение о замене выплаты пособия наличными средствами на другой вид помощи не может быть оставлено всецело на усмотрение государства-участника. В некоторых обстоятельствах сама по себе такая замена или то, насколько сокращается размер льготы, могут представлять собой нарушение права на социальное обеспечение, если они оказывают несоразмерное воздействие на личность. Совместимость этой меры с обязательствами по Пакту должна оцениваться отдельно в каждом конкретном случае (пункт 13.4 Соображения).

[Н]е всякое различие в обращении является дискриминацией при условии, что критерии такого различия являются разумными и объективными, а его задача состоит в том, чтобы достичь цели, совместимой с Пактом <1> (пункт 14.1 Соображения).

--------------------------------

<1> См. Замечание общего порядка Комитета N 20 (2009 год) о недискриминации и экономических, социальных и культурных правах (пункт 2 статьи 2 Пакта), пункт 13.

Комитет напоминает, что его работа по рассмотрению сообщения ограничивается анализом того, представляют ли собой факты, описанные в сообщении, нарушение государством-участником экономических, социальных и культурных прав, закрепленных в Пакте. Комитет считает, что в каждом конкретном случае ответственность за оценку фактов и доказательств, а также за применение соответствующего законодательства, лежит прежде всего на судах государств-участников, а Комитет лишь высказывает свое мнение относительно того, носят ли оценка соответствующих доказательств или применение внутреннего права явно произвольный характер или равносильны отказу в правосудии, что предполагает нарушение признанного в Пакте права <1> (пункт 12 Соображения).

--------------------------------

<1> См. сообщение N 2/2014, И.Д.Г. против Испании, Соображения, принятые 17 июня 2015 г., пункт 13.1.

Оценка Комитетом фактических обстоятельств дела: Комитет принимает к сведению аргументы государства-участника относительно того, что поскольку речь идет о пособии, не предусматривающем отчислений и выплачиваемом за счет государства, то в случае одновременного получения другого вида выплачиваемого из государственной казны пособия сумма одного из них вычитается из суммы другого; и что сокращение размера пособия автора было осуществлено в соответствии с законодательством (пункт 13.1 Соображения).

Что касается дела автора, то в соответствии со статьей 144 и следующими за ней статьями Общего закона о социальном обеспечении (далее - ОЗСО) сокращение размера его не требующего отчислений пособия по инвалидности объясняется тем, что часть его основных потребностей, а именно в жилье и питании, на удовлетворение которых и было направлено пособие, напрямую и безвозмездно удовлетворялись пенитенциарным учреждением, уполномоченным на то вышеупомянутыми статьями согласно толкованию Верховного суда Испании. Таким образом, это сокращение было осуществлено законным образом (пункт 13.2 Соображения).

Кроме того, оно является разумной мерой для достижения цели, совместимой с Пактом, а именно для защиты государственных ресурсов, необходимых для осуществления прав личности. В конкретном случае с не предусматривающими отчислений пособиями, которые выплачиваются исключительно из государственного бюджета и не зависят от предварительных взносов бенефициара, государства-участники обладают определенной свободой при распределении бюджетных ресурсов наиболее приемлемым образом, с тем чтобы гарантировать полную эффективность при осуществлении прав, предусмотренных Пактом, и обеспечить, в числе прочего, всем лицам и семьям минимально допустимый уровень льгот в рамках системы социального обеспечения... Таким образом, Комитет считает разумным сокращение размера не предусматривающего отчислений пособия в целях наиболее эффективного распределения государственных ресурсов в том случае, если произошли изменения в потребностях бенефициара, которые послужили основой для предоставления ему пособия. В данном случае потребности автора изменились в связи с тем, что его содержание оплачивалось пенитенциарным учреждением из государственного бюджета (пункт 13.3 Соображения).

Комитет отмечает, что после того, как эта мера была принята, автор продолжил получать не предусматривающее отчислений пособие в размере 147,71 евро, а также содержание в пенитенциарном учреждении, где он отбывает наказание. Государство-участник, таким образом, заменило выплату наличных средств автору, которая производилась, когда он находился на свободе, на помощь в натуральном выражении в виде оплаты его содержания во время лишения свободы... Комитет полагает, что нет никаких доказательств того, что замена части не предусматривающего отчислений пособия по инвалидности с выплаты наличными на оплату содержания в пенитенциарном учреждении имела какие-либо серьезные негативные последствия для автора. В сущности, автор не представил никакой информации или документов, свидетельствующих о том, что оспариваемая мера являлась несоразмерной, так как послужила препятствием для удовлетворения основных потребностей его или его семьи, которые не предусматривающее отчислений пособие было призвано покрыть...; или о том, что принятие этой меры оказывает на него особое воздействие в связи с его инвалидностью... Комитет считает, что утверждение автора и представленная им информация не позволяют сделать вывод о том, что сокращение размера его не предусматривающего отчислений пособия само по себе является нарушением статьи 9 Пакта (пункт 13.4 Соображения).

Комитет принимает к сведению тот факт, что автор является инвалидом и содержится под стражей, из-за чего он подвергается более серьезному риску дискриминации, чем остальное население в целом... Это означает, что рассмотрение вопроса о возможной дискриминации в его отношении должно быть проведено с особой тщательностью (пункт 14.1 Соображения).

Комитет приходит к выводу, что предложенное автором сравнение <1> представляется уместным, так как в рамках рассматриваемого дела эти лица находятся примерно в таком же положении, что и автор. Следует признать, что судебные постановления и документы, представленные автором, по всей видимости, свидетельствуют о том, что в определенный момент были вынесены судебные решения, противоречащие толкованию и осуществлению статьи 144 и следующих за ней статей ОЗСО о критерии подсчета размера не предусматривающих отчислений пособий в отношении лиц, лишенных свободы. Автор, однако, не доказал, например, сославшись на правовые нормы или их применение, что с ним действительно обращались иначе, чем с лицами, лишенными свободы и получающими не предусматривающие отчислений пособия в других автономных сообществах, при подсчете размера его пособия. Кроме того, в соответствии с постановлением Верховного суда от 29 сентября 2010 г. было выработано единое толкование закона в этой связи согласно его решениям от 20 декабря 2000 г. и 15 июля 2008 г., разрешившим сокращение размера пособий на сумму, эквивалентную стоимости содержания отдельных лиц. Автор не смог подтвердить, что после принятия этих решений Верховным судом в разных автономных сообществах действительно имели место различия в обращении. В этой связи Комитет не считает необходимым рассматривать вопрос о том, являются ли в данном случае предполагаемые различия в обращении в разных автономных сообществах нарушением Пакта или нет... Комитет приходит к выводу, что нет никаких доказательств того, что постановление Консультативной комиссии о сокращении размера пособия автора представляет собой неравное обращение по сравнению с другими лицами, лишенными свободы и содержащимися в пенитенциарных учреждениях, расположенных в других автономных сообществах (пункт 14.2 Соображения).

--------------------------------

<1> Автор утверждал, что с ним обращались иначе, чем с другими заключенными, размер не предусматривающих отчислений пособий которых сокращен не был.

Комитет далее рассмотрит утверждения автора о том, что с ним обращались иначе, чем с другими лишенными свободы лицами, которые не получают не предусматривающих отчислений пособий и содержатся в пенитенциарных учреждениях бесплатно. По мнению Комитета, дискриминация имела бы место, если бы автору пришлось платить за свое содержание, в то время как другие заключенные не обязаны были это делать (пункт 14.3 Соображения).

Комитет считает, что в этой связи автор опирается на ложное предположение, которое приводит его к неправильным сравнениям. Автор полагает, что не предусматривающая отчислений финансовая помощь является его доходом и частью его собственного капитала, в связи с чем сокращение размера пособия для покрытия расходов, связанных с его содержанием, автор расценивает как "оплату" этого содержания. Это не так, поскольку его денежное пособие не предусматривает отчислений и обладает характеристиками..., в связи с чем оно не может расцениваться как доход автора, являющийся частью его сбережений, как в случае с пособиями, начисляемыми на основе взносов. Оно же было предоставлено ему как лицу, которое не может удовлетворить свои потребности за счет других доходов и денежных поступлений. Поэтому размер пособия автора может быть сокращен до минимума, необходимого ему для удовлетворения этих самых потребностей. Таким образом, утверждение о том, что автор вынужден оплачивать свое содержание в пенитенциарном учреждении в то время, как остальные заключенные за него не платят, является неверным, так как в его случае сумма, эквивалентная стоимости его содержания под стражей принимается к сведению в качестве денежного поступления или дохода при подсчете размера его не предусматривающего отчислений пособия. Положение автора отличается от положения других заключенных, не получающих не предусматривающих отчислений пособий (пункт 14.4 Соображения).

Комитет рассмотрит утверждение автора относительно того, что обращение с ним было дискриминационным по сравнению с другими лицами, находящимися на свободе и содержащимися в финансируемых за счет государства учреждениях, где они получают бесплатное питание и, в некоторых случаях, бесплатно проживают. Речь идет, например, о больницах, приютах и наркологических центрах. При этом не предусматривающие отчислений пособия таких лиц по линии социального обеспечения не подвергаются сокращению. Комитет считает, что автор не представил соответствующую информацию и документы, указывающие на то, что подобное различие в обращении имеет место на практике; и что, даже если ситуации, о которых говорит автор, реальны, он лично дискриминационному обращению не подвергался (пункт 14.5 Соображения).

Действительно, имеется определенное сходство между положением автора и лиц, получающих не предусматривающие отчислений пособия и питание и бесплатно размещаемых в государственных учреждениях, например в больницах. В обоих случаях речь идет о лицах, получающих не подразумевающие отчислений денежные пособия наряду с другим видом государственной помощи в натуральной форме, из чего можно сделать вывод, что в обеих ситуациях государству следует обращаться с ними одинаково, а именно - сохранять неизменным размер денежного пособия для обеих категорий лиц или пропорционально сокращать их. Комитет, однако, считает, что несмотря на эти сходства, между двумя описанными ситуациями имеются существенные различия, которые объясняют возможную разницу в обращении со стороны государства, не представляющую собой акт дискриминации. Комитет полагает, что положение лица, лишенного свободы вследствие уголовного приговора, отличается от положения других лиц, упоминаемых автором (например, больных, находящихся на лечении в больницах или лиц, получающих питание в приютах) по меньшей мере в двух аспектах (пункт 14.6 Соображения).

Во-первых, лицо приговаривается к лишению свободы для того, чтобы отбыть наказание, назначенное ему судебным органом на определенное время, как правило на несколько месяцев или лет. Это лицо, таким образом, имеет определенный правовой статус. Кроме того, достаточно легко подсчитать стоимость его содержания и установить, покрываются ли в достаточной степени его потребности, или некоторые из них, на удовлетворение которых было изначально направлено не предусматривающее отчислений пособие, предлагаемой пенитенциарным учреждением суммой содержания или нет, а также рассчитать, на какое время ее хватит. Положение же лиц, находящихся на свободе и пользующихся услугами упомянутых автором государственных учреждений, например больниц или центров по уходу, значительно отличается от положения лица, лишенного свободы за совершение преступления, так как первые прибегают к этим услугам добровольно и дают согласие оставаться в названных выше учреждениях для удовлетворения своих основных прав на неопределенный период времени, который, тем не менее, является обычно непродолжительным. В таких случаях куда сложнее обеспечить, чтобы сокращение размера пособия не повлияло на удовлетворение потребностей, на которые оно изначально было направлено. Кроме того, в связи с неопределенным и временным характером предоставляемых услуг весьма вероятно, что такое сокращение произойдет уже после того, как лицо покинет больницу или центр по уходу, услугами которых оно пользовалось (пункт 14.7 Соображения).

Во-вторых, несмотря на то, что лица, находящиеся в таких учреждениях, получают содержание и питание, это рассматривается не как дополнительная или отдельная услуга, а как составная и неотъемлемая часть предоставляемой государством помощи по решению проблемы уязвимости таких лиц, как правило, носящей временный характер, которая необходима для того, чтобы гарантировать защиту их основных прав, как, например, право на здоровье или на питание (пункт 14.8 Соображения).

Комитет считает, что между положением автора и положением лиц, находящихся на свободе, с которыми автор себя сравнивает, существует определенное сходство. Тем не менее в связи со значительными различиями, отмеченными в предыдущих пунктах, государство-участник не обязано одинаково обращаться с получающими не предусматривающие отчислений пособия лицами, лишенными свободы, и получающими такие же пособия лицами, находящимися на свободе и прибегающими к услугам больниц, центров по уходу или приютов (пункт 14.9 Соображения).

Выводы Комитета: Комитет считает, что сокращение размера не предусматривающего отчислений пособия автора по инвалидности не представляет собой нарушения его прав по статьям 2 и 9 Пакта (пункт 15 Соображения).