ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В.Г. ЯРОСЛАВЦЕВА

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 19 января 2017 года N 1-П признано невозможным исполнение в соответствии с Конституцией Российской Федерации, ее статьей 57 во взаимосвязи со статьями 15 (части 1, 2 и 4), 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 55 (часть 3), постановления Европейского Суда по правам человека от 31 июля 2014 года по делу "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" (вступило в силу 15 декабря 2014 года), вынесенного на основании статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод в ее истолковании Европейским Судом по правам человека, согласно которому вследствие нарушения Россией статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции - в части ретроактивного применения в отношении компании-заявительницы штрафных санкций за 2000 и 2001 годы и исполнительского сбора по этим санкциям, а также в части исполнительного производства, в ходе которого с компании-заявительницы был взыскан непропорциональный по своему характеру исполнительский сбор в размере 7% от общей суммы ее задолженности по уплате налогов, пеней и штрафов, - компании-заявительнице был причинен материальный ущерб на общую сумму, включая компенсацию инфляционных потерь, в 1 866 104 634 евро, которую Россия должна выплатить акционерам данной компании, их правопреемникам и наследникам.

Полагаю, что запрос Министерства юстиции Российской Федерации не является допустимым и производство по делу подлежит прекращению по следующим основаниям.

1. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 года положения статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации были признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, так как эти положения не могут служить основанием для прерывания течения срока давности привлечения налогоплательщика к налоговой ответственности, в том числе в случае совершения лицом нового налогового правонарушения или иного нарушения законодательства о налогах и сборах.

Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации признал, что положения статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не исключают для суда возможность - впредь до внесения изменений в законодательство - в случае воспрепятствования налогоплательщиком осуществлению налогового контроля и проведению налоговой проверки признать уважительными причины пропуска налоговым органом срока давности привлечения налогоплательщика к налоговой ответственности и взыскать с него налоговые санкции за те правонарушения, которые выявлены в пределах сроков глубины охвата налоговой проверки на основе анализа имеющейся у налогоплательщика документации.

На данное Постановление Конституционного Суда Российской Федерации мною было представлено особое мнение, согласно которому положения статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в их конституционно-правовом истолковании противоречат статьям 10, 45 (часть 1) и 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Разумеется, мною не ставится под сомнение обязательная сила указанного Постановления. Вместе с тем, с учетом последующих фактических обстоятельств все больше убеждаюсь в правильности положений, изложенных в особом мнении. В частности, в особом мнении было отмечено, что только законодатель, исходя из конституционно-значимых целей и самостоятельных конституционно-защищаемых ценностей, вправе устанавливать и изменять сроки давности привлечения к ответственности. Срок давности является пресекательным, поэтому истечение срока давности является императивным и безусловным основанием освобождения лица от ответственности. Предусмотрел законодатель и ситуации, связанные с воспрепятствованием налогоплательщиком осуществлению деятельности налоговых органов. Так, действующее законодательство не только защищает, но и обязывает налоговые органы совершать активные действия в установленном законом порядке. Например, для ситуаций, связанных с отказом налогоплательщика допустить должностных лиц налогового органа к осмотру (обследованию) производственных, складских, торговых и иных помещений и территорий, используемых налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанных с содержанием объектов налогообложения, непредставлением в течение более 2-х месяцев налоговому органу необходимых для расчета налоговых документов, подпунктом 7 пункта 1 статьи 31 Налогового кодекса Российской Федерации предусмотрено право налоговых органов использовать на основании имеющейся у них информации о налогоплательщике или данных об иных аналогичных налогоплательщиках расчетный метод определения сумм налогов, подлежащих уплате в бюджет.

Вступая в противоречие с принципом законности, Конституционный Суд Российской Федерации посредством конституционно-правового истолкования предоставил суду возможность восстанавливать срок давности привлечения к ответственности, т.е. Конституционный Суд Российской Федерации вышел за пределы своей компетенции и осуществил функцию законодателя. Более того, Конституционный Суд Российской Федерации в нарушение принципа законности, по существу, признал срок давности привлечения к ответственности разновидностью процессуальных сроков и в то же самое время не определил, в какой установленной законом процедуре может быть восстановлен "процессуальный" срок давности привлечения к ответственности в случае его пропуска по уважительным причинам. Отсюда с необходимостью следует, что суд будет сам вместо законодателя устанавливать для себя процессуальные нормы, что несовместимо с конституционным принципом законности и тем самым лишает налогоплательщика права на надлежащее отправление правосудия <1>.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Особое мнение В.Г. Ярославцева.

Как известно, текст статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации был изменен Федеральным законом от 27 июля 2006 года N 137-ФЗ, вступившим в силу 1 января 2007 года. Согласно новой редакции "течение срока давности привлечения к ответственности приостанавливается, если лицо, привлекаемое к ответственности за налоговое правонарушение, активно противодействовало проведению выездной налоговой проверки, что стало непреодолимым препятствием для ее проведения и определения налоговыми органами сумм налогов, подлежащих уплате в бюджетную систему Российской Федерации.

Течение срока давности привлечения к ответственности считается приостановленным со дня составления акта (указывающего обстоятельства, при которых налогоплательщик препятствует доступу налоговых органов к соответствующим документам). В этом случае течение срока давности привлечения к ответственности возобновляется со дня, когда прекратили действие обстоятельства, препятствующие проведению выездной налоговой проверки, и вынесено решение о возобновлении выездной налоговой проверки".

Тем самым именно федеральный законодатель реализовал свое конституционное право по принятию нового закона в виде изменения редакции статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации, введя условие, при котором течение срока привлечения к ответственности приостанавливается. Как известно, законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют (статья 57 Конституции Российской Федерации). Следовательно, положения статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в новой редакции могли применяться только с 1 января 2007 года.

2. В своем постановлении от 20 сентября 2011 года ЕСПЧ отметил, что Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 года изменило трактовку нормы о сроке давности. Следовательно, у Суда возник вопрос о соответствии данного изменения требованиям законности - статье 1 Протокола N 1 (пункт 565), так как в указанном Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации было определено условие, согласно которому в случае, если налогоплательщик противодействует проведению налоговой проверки и, таким образом, затягивает принятие соответствующего решения, течение срока давности может быть приостановлено составлением акта, т.е., как мною было указано выше, Конституционный Суд Российской Федерации вышел за пределы своей компетенции и, по сути, создал новую норму закона, придав ей обратную силу (ретроактивное применение статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации). На это обстоятельство указывает и ЕСПЧ, который отмечает, что Постановление от 14 июля 2005 года изменило правила, применимые в рассматриваемый период, создав исключение из правила, которое ранее не имело никаких исключений (см. пункты 86 и 88). Далее Суд отмечает, что Постановление Конституционного Суда Российской Федерации представляет собой пересмотр и отступление от твердо установившихся руководящих разъяснений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (пункт 52). Суд не находит никаких указаний в делах, указанных сторонами, предполагающих существование противоречивой практики или ранее существовавших трудностей в связи с применением статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в российских судах (пункты 407 - 408).

В целом, несмотря на широкие пределы усмотрения государства в этой сфере, Суд устанавливает, что имело место нарушение статьи 1 Протокола N 1 к Конвенции в связи с изменением в толкование положений о сроке давности, вытекающем из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 года, и влиянием этого Постановления на исход судебных разбирательств о взыскании налоговых санкций за 2000 и 2001 годы (пункты 573 - 575).

Кроме того, Суд далее отмечает еще один факт, который сильно повлиял на положение компании во время процедуры исполнительного производства. Компания-заявитель была обязана уплатить 7-процентный исполнительский сбор от взыскиваемой суммы налогового долга компании, сумма сбора составляла крупную сумму - более 43 миллиардов рублей. В целом, учитывая скорость проведения исполнительного производства, обязательство уплаты полной суммы исполнительского сбора и неспособность властей надлежаще оценить последствия своих действий, Суд приходит к выводу, что национальные власти не смогли соблюсти справедливый баланс между стремлением добиться законной цели и примененными мерами, чем нарушили права компании-заявителя, гарантированные статьей 1 Протокола N 1.

В итоге в постановлении, принятом 20 сентября 2011 года, Суд пришел к выводу о том, что в нарушение статьи 6 Конвенции компании-заявителю было предоставлено недостаточно времени для подготовки к судебным разбирательствам о привлечении к налоговой ответственности за 2000 год (пункты 534 - 551 основного постановления), взыскание штрафов за 2000 год и удваивание штрафов за 2001 год было незаконным в нарушение статьи 1 Протокола N 1 (пункты 563 - 575), в исполнительных производствах в отношении компании-заявителя национальным властям не удалось соблюсти справедливый баланс между законной целью этих производств и примененными мерами в отношении того же положения Конвенции (пункты 645 - 658).

Казалось бы, по закону жанра в случае несогласия с указанным постановлением Суда российские власти обязаны были в соответствии с правом, предоставленным Конвенцией, обжаловать это постановление в 3-месячный срок в Большую Палату Суда (статья 43 Конвенции). Однако они не реализовали своего права на обжалование и тем самым формально-юридически признали законность и обоснованность указанных Судом нарушений Конвенции. Более того, в подтверждение данного обстоятельства свидетельствует и тот факт, что 15 мая 2013 года Российская Федерация представила в Комитет Министров Совета Европы - орган, осуществляющий надзор за исполнением постановлений Суда, - план мероприятий по проведению к исполнению постановления Европейского Суда по правам человека по делу N 14902/04 "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России" (постановление от 20 сентября 2011 года), в котором были изложены меры общего характера.

Не могу отказать себе в удовольствии привести почти дословно эти меры. Так, в частности, в соответствии с пунктом 1 Плана (Меры по распространению постановления ЕСПЧ и имплементации содержащихся там позиций в правовую систему Российской Федерации) постановление ЕСПЧ по делу "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России" было направлено в компетентные государственные органы (Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Федеральная служба судебных приставов Российской Федерации, Федеральная налоговая служба Российской Федерации) для реализации на практике, а также для принятия мер общего характера по ликвидации и предотвращению установленных ЕСПЧ дальнейших нарушений Конвенции.

Согласно пункту 2 Плана (Меры по устранению нарушений, связанных с непредоставлением компании-заявителю достаточного времени для подготовки дела в суде первой инстанции и в апелляции) Федеральным законом от 30 апреля 2010 года N 69-ФЗ в АПК Российской Федерации внесены изменения, направленные на увеличение сроков для рассмотрения дела. При этом подчеркивается, что принятые меры соответствуют выводам ЕСПЧ и служат дополнительной гарантией, обеспечивающей права участников дела.

Далее, согласно пункту 3 Плана (Меры по ликвидации и недопущению нарушений, связанных с применением с обратной силой разъяснений, представленных Конституционным Судом Российской Федерации) после вынесения Конституционным Судом Российской Федерации Постановления от 14 июля 2005 года, с учетом содержащихся в нем правовых позиций, статья 113 Налогового кодекса Российской Федерации была изложена в новой редакции Федеральным законом от 27 июля 2005 года N 137-ФЗ <1>. При этом указывается, что их применение с обратной силой абсолютно исключено.

--------------------------------

<1> Обращаю внимание, что в данном абзаце Плана была допущена ошибка. Статья 113 Налогового кодекса Российской Федерации была изменена Федеральным законом N 137-ФЗ от 27 июля 2006 года, а не от 27 июля 2005 года, тем самым Комитет министров был введен в заблуждение относительно срока принятия нового закона.

Кроме того, были представлены и меры по совершенствованию государственного контроля и надзора, действенные внутригосударственные меры правовой защиты. В связи с этим российские власти полагают, что принятые и планируемые законодательные организационные меры позволят исключить любые дальнейшие нарушения, установленные в постановлении ЕСПЧ по делу "ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" против России".

Небезынтересным представляется факт участия российских властей в обсуждении вопроса о справедливой компенсации. В частности, они дали согласие на уменьшение исполнительского сбора. Так, из постановления Суда усматривается, что, производя разумную оценку исполнительского сбора и принимая во внимание замечания сторон в этой связи, Суд соглашается с обозначением властями подходящей ставки 4% в их замечаниях от 30 марта 2013 г. Соответственно, Суд решает, что в порядке удовлетворения требований пропорциональности исполнительский сбор должен был быть снижен до 4% (пункт 32 постановления Суда от 31 июля 2014 года).

Таким образом, указанная непоследовательная и весьма противоречивая позиция российских властей фактически поставила в "правовой тупик" решение вопроса по данному делу. В связи с этим Министерство юстиции Российской Федерации нашло "упрощенный" выход из создавшегося положения путем обращения в Конституционный Суд Российской Федерации о невозможности исполнения постановления ЕСПЧ. Однако такое обращение не может быть допустимым и в силу действия принципа nemo judex in propria causa (никто не может быть судьей в собственном деле), поскольку вывод ЕСПЧ о нарушении Конвенции во многом был обусловлен установлением нарушения принципа законности Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 2005 года.

Каков же выход из создавшегося положения? Полагаю, что Минюсту Российской Федерации не следует искать легких путей разрешения вопроса посредством обращения в Конституционный Суд Российской Федерации, а необходимо продолжить диалог с межгосударственным органом - Комитетом министров Совета Европы, используя механизм обращения в этот орган, предусмотренный статьей 46 Конвенции.

3. Согласно статье 46 Конвенции Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются исполнять окончательные постановления Суда по любому делу, в котором они выступают сторонами, при этом окончательное постановление Суда направляется Комитету министров, который осуществляет надзор за его исполнением (части 1 - 2 статьи 46 Конвенции).

Для нас представляют особый интерес положения части 3 статьи 46 Конвенции, согласно которой, "если Комитет министров считает, что надзору за исполнением окончательного постановления препятствует проблема толкования этого постановления, он вправе передать данный вопрос на рассмотрение Суда для вынесения им постановления по вопросу толкования. Решение о передаче вопроса на рассмотрение Суда требует большинства голосов в две трети от числа представителей, управомоченных принимать участие в работе Комитета". Данные положения не содержат запрета на обращение Высокой Договаривающейся Стороны - в данном случае Российской Федерации - в Комитет в связи с реальной и наличной угрозой неисполнения постановления Суда, т.е. эти положения имплицитно содержат механизм разрешения возникшей проблемы неисполнения постановления Суда и Комитет в этом случае имеет подразумеваемые полномочия, так как именно он осуществляет надзор за исполнением постановления Суда. Так, например, согласно Правилу 7 (Временные резолюции) в ходе надзора за исполнением постановления Комитет министров может принимать промежуточные резолюции, в особенности для того, чтобы поддерживать информацию в состоянии прогресса выполнения или, насколько возможно, выразить заинтересованность и/или внести существенные предложения, касающиеся исполнения (Правила применения пункта 2 статьи 46 Европейской конвенции о правах человека (принятые Комитетом Министров Совета Европы 19 января 2001 года на 736-м заседании заместителей министров). В случае признания существования проблемы в исполнении постановления Суда Комитет вправе направить это обращение на рассмотрение Большой Палаты для принятия окончательного постановления по делу (статья 31, пункт b, Конвенции).

При этом, как неоднократно подчеркивал Суд, в статье 44 Конвенции закреплен принцип, согласно которому постановления Суда являются окончательными. В связи с этим возможность пересмотра должна рассматриваться как исключительная мера, поэтому заявления о пересмотре требуют тщательного рассмотрения (McGinly & Egan).

Таким образом, используя потенциал статьи 46 Конвенции, полагаю возможным достойно выйти из создавшегося "правового тупика", что, в свою очередь, усилит взаимодействие Суда и национальных органов государственной власти, усилит имплементацию Конвенции в соответствии с принципом субсидиарности и ни в коей мере не нанесет ущерба государственному суверенитету Российской Федерации.

В заключение хотелось бы сказать следующее. В недавно опубликованной книге известного российского синолога В. Малявина "Тайный канон Китая" я обратил внимание на следующее положение: "Искусство улаживания дел заключено в следующих словах: "Не отвергай не разобравшись, и не принимай не разобравшись" (древний трактат "Гуань-Цзы") <1>. К сожалению, мудрость китайских мудрецов своевременно не была востребована, в результате чего и сложилась указанная выше сложная правовая ситуация, которая с нетерпением ожидает своего законного и справедливого разрешения.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Малявин В. Тайный канон Китая. М., 2015. С. 85.