II. Правоприменительная практика законодательства об организации и проведении государственного контроля (надзора) в установленной сфере деятельности

II. Правоприменительная практика законодательства

об организации и проведении государственного контроля

(надзора) в установленной сфере деятельности

В 2016 г. Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека планирование плановых проверок в рамках федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора осуществлялось с применением риск-ориентированной модели организации контрольно-надзорной деятельности.

Реализация риск-ориентированного надзора позволила пересмотреть методические подходы к планированию контрольно-надзорных мероприятий, выделить приоритеты и сконцентрировать усилия на проверке объектов предпринимательской деятельности с высоким потенциальным риском причинения вреда, прежде всего здоровью человека.

Роспотребнадзором разработаны, откорректированы и утверждены методические документы, определяющие единый порядок классификации объектов государственного надзора с учетом потенциального риска причинения вреда здоровью граждан:

Методические рекомендации "Классификация хозяйствующих субъектов и видов деятельности по потенциальному риску причинения вреда здоровью человека для организации плановых контрольно-надзорных мероприятий" (приказ Роспотребнадзора от 30 сентября 2015 г. N 1008),

Методические рекомендации "Расчет показателей, характеризующих численность населения под воздействием факторов потенциального риска причинения вреда здоровью человека объектами санитарно-эпидемиологического надзора" (приказ Роспотребнадзора от 7 октября 2015 г. N 1025),

Методические рекомендации "Классификация пищевой продукции, обращаемой на рынке по риску причинения вреда здоровью и имущественных потерь потребителей для организации плановых контрольно-надзорных мероприятий" (приказ Роспотребнадзора от 18 января 2016 г. N 16).

Создан федеральный реестр субъектов и объектов надзора, на основе которого осуществляется планирование контрольно-надзорных мероприятий, сформированы перечни объектов государственного надзора, которым присвоены категории риска в соответствии с Правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов.

Федеральный реестр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и используемых ими производственных объектов позволяет распределять их по категориям потенциального риска причинения вреда здоровью населения (приказ Роспотребнадзора от 21 сентября 2015 г. N 927 "О федеральном реестре юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"), актуализирован с учетом постановления Правительства Российской Федерации от 17 августа 2016 г. N 806, содержит 944 тыс. хозяйствующих субъектов и 2,5 млн. объектов надзора, в том числе по категориям риска:

- категория чрезвычайно высокого риска - 19,768 тыс. объектов (0,88%),

- категория высокого риска - 145,968 тыс. объектов (6,49%),

- категория значительного риска - 329,627 тыс. объектов (14,66%),

- категория среднего риска - 598,271 тыс. объектов 26,6%,

- категория умеренного риска - 657,531 тыс. объектов 29,3%,

- категория низкого риска - 496,962 тыс. объектов 22,1%.

Организовано формирование, ведение и актуализация перечня объектов государственного надзора, которым присвоены категории риска, обеспечен мониторинг за формированием и ведением перечня объектов государственного надзора (приказ Роспотребнадзора от 5 сентября 2016 г. N 925 "О ведении и размещении на сайте Роспотребнадзора перечня объектов государственного надзора, которым присвоены категории риска").

Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации утвержден перечень объектов государственного надзора, отнесенных к категории чрезвычайно высокого риска. Перечни объектов государственного надзора, отнесенных к категориям высокого и значительного риска, утверждены главными государственными санитарными врачами по субъектам Российской Федерации.

В территориальных органах Роспотребнадзора определен перечень должностных лиц, правомочных принимать решения по отнесению объектов государственного надзора к категориям среднего и умеренного риска.

Роспотребнадзором обеспечена доступность информации о подконтрольных объектах, подлежащих федеральному государственному санитарно-эпидемиологическому надзору: на официальном сайте Роспотребнадзора, сайтах территориальных органов Роспотребнадзора размещена информация из перечней объектов государственного надзора, отнесенных к категориям чрезвычайно высокого, высокого и значительного риска (http://risk.rospotrebnadzor.ru/search/).

По результатам контрольно-надзорной деятельности число проверок в 2016 г. (235 629 проверок) снизилось в сравнении с аналогичным показателем 2009 г. (501 118 проверок) в 2,1 раза и на 11% меньше аналогичного показателя 2015 г.

В 2016 г. доля внеплановых проверок от общего числа проверок составила 72,8% (в 2015 г. - 65,8%). Основанием для проведения внеплановых проверок в рамках реализации Закона N 294-ФЗ в 2016 г., стали:

контроль исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений - 38% (в 2015 г. - 39,8%);

- на основании приказа (распоряжения) руководителя Роспотребнадзора, изданного соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации - 29,8% (в 2015 г. - 27,5%);

- жалобы потребителей - 25,4% (в 2015 г. - 25,7%);

- на основании информации о возникновении угрозы причинения вреда, а также вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера - 5,9% (в 2015 г. - 5,8%);

- на основании приказа (распоряжения) руководителя Роспотребнадзора, изданного в соответствии с требованиями органов прокуратуры - 0,9% (в 2015 - 1,3%).

В 2016 г. отмечается увеличение количества выявленных правонарушений на одно юридическое лицо (индивидуального предпринимателя) до 3,9 нарушений (3,6 в 2015 г.).

По результатам правоприменительной практики выявлены следующие проблемы применения отдельных положений Закона N 294-ФЗ:

1) Статья 8 Закона N 294-ФЗ:

В соответствии с положениями части 1 статьи 8 Закона N 294-ФЗ юридические лица, индивидуальные предприниматели обязаны уведомить о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности уполномоченный или уполномоченные в соответствующей сфере деятельности орган (органы) государственного контроля (надзора) (далее в настоящей статье - уполномоченный орган государственного контроля (надзора).

Часть 2 статьи 8 Закона N 294-ФЗ определяет перечень видов предпринимательской деятельности, уведомление о начале которых в обязательном порядке юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими выполнение соответствующих работ и услуг.

Согласно части 5 статьи 8 Закона N 294-ФЗ уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности представляется юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в уполномоченный орган государственного контроля (надзора) непосредственно либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг после государственной регистрации и постановки на учет в налоговом органе до начала фактического выполнения работ или предоставления услуг. Указанное уведомление может быть представлено в форме электронного документа.

В соответствии с положениями части 6, 7 статьи 8 Закона N 294-ФЗ дополнительно в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти сообщается сведения о следующих изменениях:

об изменении места нахождения юридического лица и (или) места фактического осуществления деятельности;

об изменении места жительства индивидуального предпринимателя;

о реорганизация юридического лица.

Вышеуказанные сведения представляются в уполномоченный орган государственного контроля (надзора) непосредственно либо через многофункциональный центр не позднее чем в течение десяти рабочих дней с даты внесения соответствующих записей в единый государственный реестр юридических лиц или единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

По результатам анализа правоприменительной практики территориальных органов Роспотребнадзора установлено, что существующий механизм контроля за предоставлением субъектами предпринимательской деятельности сведений об изменении места фактического осуществления деятельности, места нахождения юридического лица, а также контроля за предоставлением сведений в установленные законом сроки является недостаточным.

В связи с чем целесообразно дополнить статью 19.7.5-1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) частью, предусматривающей ответственность за предоставление юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем уведомления о начале осуществления предпринимательской деятельности, содержащего неполные сведения или с нарушением нарушение сроков их представления.

Также по результатам анализа правоприменительной практики положений статьи 8 Закона N 294-ФЗ установлено, что за ее нарушения привлечение к административной ответственности по статье 19.7.5-1 КоАП РФ затруднено в связи с небольшим сроком привлечения к административной ответственности.

Так, согласно положениям части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения. Дела об административных правонарушениях рассматривается судом, соответственно, срок привлечения к административной ответственности составляет 3 месяца.

Однако, зачастую, указанный срок исключает возможность привлечения к административной ответственности, поскольку факт выявления правонарушения становится известен должностным лицам Роспотребнадзора при проведении надзорных мероприятий. Согласно правовой позиции судов, данный срок исчисляется с даты совершения правонарушения. Так, пунктом 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что невыполнение предусмотренной правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся. Аналогичная позиция закреплена в абзаце 3 пункта 19 Постановления Пленума ВАС Российской Федерации от 27 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

Соответственно, в случае выявления нарушения по истечению 3-х месяцев с даты фактического выполнения работ или услуг, лицо не привлекается к административной ответственности по статье 19.7.5-1 КоАП РФ в связи с истечением срока. В связи с изложенным необходимо внесение изменений в КоАП РФ, предусматривающих, что правонарушения по статье 19.7.5-1 являются длящимися правонарушениями (считаются совершенным со дня обнаружения).

2) Статья 9 Закона N 294-ФЗ:

В соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 9 Закона N 294-ФЗ в ежегодных планах проведения плановых проверок юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) и индивидуальных предпринимателей указываются наименования юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений), фамилии, имена, отчества индивидуальных предпринимателей, деятельность которых подлежит плановым проверкам, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места фактического осуществления деятельности индивидуальными предпринимателями.

В то же время, в соответствии с типовой формой ежегодного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 489, в ежегодный план проведения плановых проверок предусматривает указание информации о месте (местах) фактического осуществления деятельности юридического лица, что не предусмотрено пунктом 1 части 4 статьи 9 Закона N 294-ФЗ.

При формировании территориальными органами Роспотребнадзора плана проведения плановых проверок не всегда известны фактические адреса в связи с их изменением, в основном, "сетевыми" юридическими лицами. Кроме этого не редки случаи, когда на момент начала проведения плановой проверки, деятельность по указанным в плане проверки фактическим адресам как правило не осуществляется хозяйствующим субъектом.

В этой связи территориальным органам Роспотребнадзора надлежит руководствоваться постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. N 489 "Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" и оперативно вносить необходимые изменения указанных в ежегодном плане сведений о юридическом лице или индивидуальном предпринимателе, в т.ч. в связи с изменением адреса места нахождения или адреса фактического осуществления деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя.

Также следует отметить, что указанные выше нормы, устанавливая возможность проведения проверки как по месту нахождения постоянного действующего исполнительного органа юридического лица, так и по месту фактического осуществления деятельности, позволяют обеспечить необходимый уровень контроля в отношении хозяйствующих субъектов с развитой филиальной сетью.

При этом из совокупного толкования статьи 8 с иными приведенными положениями Закона N 294-ФЗ не следует, что смена места нахождения или места фактического осуществления деятельности юридического лица путем ликвидации его прежнего филиала и создания нового является препятствием к проведению в отношении юридического лица плановой проверки до истечения трехлетнего срока с момента создания нового филиала. Иное означало возможность бесконтрольного осуществления юридическими лицами своей деятельности путем периодической смены ими места нахождения своих филиалов и структурных подразделений с целью ухода от проведения проверки.

При этом Роспотребнадзор исходит из того, что положения статьи 8 Закона N 294-ФЗ касаются самих хозяйствующих субъектов, в отношении которых и проводится соответствующая проверка, а не филиалов или структурных подразделений, включенных в ежегодный план проведения плановых проверок.

В соответствии с частью 12 статьи 9 Закона N 294-ФЗ о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора) не позднее чем за три рабочих дня до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении и (или) посредством электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью и направленного по адресу электронной почты юридического лица, индивидуального предпринимателя, если такой адрес содержится соответственно в едином государственном реестре юридических лиц, едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей либо ранее был представлен юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, или иным доступным способом.

Указанное правило, в силу положений части 2 статьи 13 Закона N 29-ФЗ и пункта 35 части 4 статьи 1 Закона N 294-ФЗ не применяется при организации и проведении внеплановых мероприятий по государственному надзору в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов.

В связи с чем предварительное уведомление юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих производство пищевой продукции, и (или) оборот пищевой продукции, и (или) оказание услуг общественного питания, о начале проведения внеплановой выездной проверки не требуется. Вместе с этим данное требование должно быть исполнено с учетом положений части 3 статьи 14 закона N 294-ФЗ, согласно которых заверенные печатью копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) вручаются под роспись руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю одновременно с предъявлением служебных удостоверений.

Наличие уполномоченного представителя должно обеспечиваться с учетом положений статьи 182 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), предусматривающей, что сделка, совершенная одним лицом (представителем) от имени другого лица (представляемого) в силу полномочия, основанного на доверенности, указании закона либо акте уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления, непосредственно создает, изменяет и прекращает гражданские права и обязанности представляемого. Полномочие может также явствовать из обстановки, в которой действует представитель (продавец в розничной торговле, кассир и т.п.).

Кроме этого, общее правило о надлежащем уведомлении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей о начале проведения внеплановой выездной проверки может быть реализовано с учетом сложившейся судебной практики правоприменения статьи 25.15 КоАП РФ.

В частности, уведомление должно быть направлено заказным письмом с уведомлением о вручении, телефонограммой или телеграммой, по факсимильной связи либо с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование извещения или вызова и его вручение адресату.

Извещения, адресованные индивидуальным предпринимателям, направляются по месту их жительства, которое определяется на основании выписки из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей. Место нахождения юридического лица, его филиала или представительства также определяется на основании выписки из единого государственного реестра юридических лиц, а в случае, если от имени юридического лица, действует представитель по доверенности, извещение также направляется по месту нахождения (месту жительства) представителя.

3) Статья 10 Закона N 294-ФЗ

В соответствии с положениями пункта 1 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ, одним из оснований проведения внеплановой выездной проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований.

Из анализа правоприменительной практики Роспотребнадзора следует, что возникают ситуации, когда субъекты предпринимательской деятельности обращаются в органы территориальные Роспотребнадзора с мотивированными ходатайствами о продлении сроков исполнения ранее выданного предписания. При этом имеют место случаи, по которым причины продления сроков можно охарактеризовать как уважительные (к примеру, отсутствие необходимого финансирования для учреждений здравоохранения и образования). Однако законодательством не предусмотрено возможности продления сроков исполнения ранее выданного предписания.

В связи с изложенным целесообразно внесение в Закон N 294-ФЗ положений, предусматривающих возможность в исключительных случаях принятия органом государственного контроля (надзора) на основании мотивированного решения о продлении срока ранее выданного предписания.

Кроме этого, согласно положениям части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения. Дела об административных правонарушениях рассматривается судом, соответственно, срок привлечения к административной ответственности составляет 3 месяца.

В то же время сроки проведения соответствующих процессуальных действий в рамках производства по делу об административном правонарушении в связи с невыполнением предписания, в том числе в целях обеспечения соблюдения прав и законных интересов лиц, привлекаемых к административной ответственности, а также соблюдения процессуальных требований КоАП РФ к мерам, обеспечивающим производство по данной категории дел, требует определенных временных затрат, зачастую, превышающих срок давности привлечения к административной ответственности (в том числе, направление в судебные органы для рассмотрения протокола об административном правонарушении и иных материалов дела, принятие его к производству, вызов лица, привлекаемого к административной ответственности, последующее рассмотрение дела).

В связи с изложенным целесообразно рассмотреть вопрос о введения механизма приостановления течения срока давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ, начиная с момента составления должностным лицом органа государственного контроля (надзора) протокола об административном правонарушении до дня его рассмотрения в суде.

4) Статья 13 Закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ:

Срок проведения каждой из проверок, предусмотренных статьями 11 и 12 данного Закона N 294-ФЗ, не может превышать двадцать рабочих дней (часть 1 статьи 13 Закона N 294-ФЗ).

В части 4 статьи 13 Закона N 294-ФЗ определено, что срок проведения каждой из предусмотренных статьями 11 и 12 Закона проверок в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству юридического лица, при этом общий срок проведения проверки не может превышать шестидесяти рабочих дней.

Следовательно, общий срок проведения проверки юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, не может превышать 60 рабочих дней. При этом сохраняется правило о том, что сроки проверки устанавливаются отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению такого юридического лица.

В соответствии с частью 2 статьи 13 Закона N 294-ФЗ в отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год.

Предусмотренный в части 2 статьи 13 Закона N 294-ФЗ годичный период, делает невозможным проведение проверки в отношении субъекта в случае проведения проверок в отношении него другим госорганом с использованием максимального количества часов. В связи с чем, целесообразно предусмотреть, что в срок проведения проверок должны засчитываться исключительно часы нахождения на проверке у подконтрольного субъекта органа государственного контроля (надзора).

Частью 3 статьи 13 Закона N 294-ФЗ предусмотрено продление срока проведения выездной плановой проверки в определенных случаях. Однако в рамках внеплановой выездной проверки также возможно проведение сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований, что требует дополнительного времени для завершения мероприятия по контролю. В связи с чем, необходимо распространить указанное положение для внеплановой выездной проверки по аналогичным основаниям.