ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С.М. КАЗАНЦЕВА ПО ПОСТАНОВЛЕНИЮ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЧАСТИ 2

СТАТЬИ 40 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБРАЗОВАНИИ В РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ" В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ АДМИНИСТРАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО

ОБРАЗОВАНИЯ ГОРОДСКОЙ ОКРУГ ГОРОД СИБАЙ

РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН

Разделяя и поддерживая положения пункта первого резолютивной части данного Постановления Конституционного Суда и большую часть аргументов, приведенных в его мотивировочной части, не могу согласиться с положениями пунктов 2 - 5 резолютивной части, в связи с чем излагаю свое особое мнение.

Важнейшей функцией Российской Федерации как социального государства является обеспечение права каждого на образование, общедоступность и бесплатность которого в государственных или муниципальных образовательных организациях гарантируется (статья 43, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации) на основе конституционного принципа юридического равенства.

Закрепляя право на образование и в качестве одного из его элементов - право на общедоступное и бесплатное школьное образование в государственных или муниципальных образовательных организациях в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, Конституция Российской Федерации непосредственно определяет и систему гарантирования этого права путем создания федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответствующих социально-экономических условий для его получения (часть 4 статьи 5 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации").

К числу таких условий федеральный законодатель относит наряду с созданием сети государственных и муниципальных образовательных организаций, реализующих образовательные программы, и обеспечением их финансирования также организацию питания и обмундирования обучающихся, предоставление жилых помещений в общежитиях, охрану здоровья и транспортное обеспечение.

Исходя из предписаний Конституции Российской Федерации о праве каждого на образование, равенстве всех перед законом и судом, в том числе независимо от места жительства, с учетом критериев ограничения прав и свобод человека и гражданина и основанных на них принципах государственной политики и правового регулирования в сфере образования, федеральный законодатель применительно к праву на общедоступное и бесплатное школьное образование обязан предоставить каждому ребенку не зависящую от места жительства, а также иных обстоятельств возможность развития личности; а равенство возможностей при получении образования предполагает равный доступ в существующие государственные или муниципальные образовательные организации, включая закрепленное в статье 3 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" право каждого на выбор форм обучения и организации, осуществляющей образовательную деятельность. В связи с этим часть 4 статьи 67 названного Федерального закона не допускает отказ в приеме на обучение в муниципальную образовательную организацию, реализующую основные общеобразовательные программы, при наличии в ней свободных мест исключительно на том основании, что ребенок проживает за пределами территории, за которой закреплена указанная образовательная организация.

Тем самым определяющим фактором в правовом регулировании отношений по поводу приема в муниципальную образовательную организацию являются интересы ребенка, с учетом возможности приема в выбранную им образовательную организацию и необходимости обеспечения территориальной доступности образовательной организации.

При этом дети, проживающие на территории того муниципального образования, в котором отсутствуют соответствующие образовательные организации, или на межмуниципальной территории, не должны находиться в заведомо худшем положении по сравнению со своими сверстниками, проживающими в непосредственной близости от образовательных организаций.

Поэтому, распространяя государственные гарантии на предусмотренное частью 2 статьи 40 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" право обучающихся на бесплатную перевозку от места проживания, находящегося в одном поселении, до образовательной организации (школы), находящейся в другом поселении, федеральный законодатель преследовал конституционно обусловленную цель создания равных условий для получения образования детьми, проживающими в тех населенных пунктах, где отсутствуют соответствующие образовательные организации, - прежде всего, в малонаселенных и труднодоступных местностях.

В целях преодоления этого фактического неравенства в реализации права на образование, обусловленного местом проживания, федеральный законодатель устанавливает и другие преимущества для учащихся, проживающих в малонаселенных поселениях, отдаленных от соответствующих образовательных центров. В частности, для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах и реализующих основные общеобразовательные программы, нормативные затраты на оказание государственных или муниципальных услуг в сфере образования должны предусматривать в том числе затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся (часть 4 статьи 99 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации").

При реализации общих принципов организации местного самоуправления, включая установление компетенции муниципальных образований в сфере образования, законодатель обладает достаточно широкой свободой усмотрения. Распределение полномочий публично-правовых образований в сфере предоставления общедоступного и бесплатного общего образования осуществляется на основании Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", а также Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Так, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (пункт 11 части 1 статьи 15 и пункт 13 части 1 статьи 16) относит к вопросам местного значения муниципального района и городского округа организацию предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами).

Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" называет в числе полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования организацию предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных образовательных организациях, создание, реорганизацию, ликвидацию муниципальных образовательных организаций, осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций, обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий (пункты 1, 4 и 5 части 1 статьи 9), а к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования относятся, в частности, обеспечение государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг) (пункт 3 части 1 статьи 8).

По смыслу этих законоположений в системе действующего законодательства, финансирование муниципальных общеобразовательных организаций должно обеспечиваться из бюджетов тех муниципальных образований и субъектов Российской Федерации, в которых они находятся, и не зависит от места проживания учащихся, если они приняты на обучение по основным общеобразовательным программам в установленном законом порядке.

Соответственно, расходы, связанные с осуществлением функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), в том числе расходы на организацию бесплатной перевозки обучающихся до общеобразовательной организации и обратно, муниципальное образование - учредитель должно нести также независимо от того, где, в каком муниципальном образовании проживают или пребывают обучающиеся.

Таким образом, как по буквальному смыслу части 2 статьи 40 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", так и по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, расходы по бесплатной перевозке обучающихся между поселениями, предусмотренные ее положениями применительно к ситуации, когда обучающиеся, проживающие в одном муниципальном районе (городском округе), обучаются в образовательной организации другого муниципального района (городского округа), должны обеспечиваться соответствующими органами местного самоуправления того муниципального образования, которое является учредителем образовательной организации, за счет средств его бюджета.

При этом в случае недостаточности средств в бюджете муниципального района (городского округа) органом государственной власти субъекта Российской Федерации может быть принято решение о предоставлении из регионального бюджета бюджетам муниципальных районов (городских округов) субсидии на софинансирование расходных обязательств органов местного самоуправления по организации бесплатной перевозки обучающихся до муниципальных образовательных организаций. Как правило, транспортные средства для перевозки обучающихся между поселениями предоставляются за счет трансфертов из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы. Кроме того, федеральное правительство стремится развивать данное направление в целях обеспечения прав обучающихся, особенно в отдаленных сельских районах. В этих целях, например, в рамках приоритетного национального проекта "Образование" в 2006-2008 годах сельские школы получили более 9,8 тыс. школьных автобусов (распоряжение Правительства РФ от 30 ноября 2010 года N 2136-р "О Концепции устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2020 года"); организация и стандартизация перевозок детей специализированными транспортными средствами ("школьный автобус") предусмотрены в Концепции федеральной целевой программы "Повышение безопасности дорожного движения в 2013-2020 годах", утвержденной распоряжением Правительства РФ от 27 октября 2012 года N 1995-Р.

Следовательно, возложение обязанности по организации бесплатной перевозки обучающихся до общеобразовательной организации и обратно на муниципальное образование - учредителя этой образовательной организации не нарушает, в контексте полномочий муниципальных образований в сфере образования, конституционные гарантии самостоятельности местного самоуправления.

Недостатком правового регулирования бесплатной перевозки обучающихся до муниципальных образовательных организаций является не отсутствие софинансирования данных расходов теми муниципальными образованиями, в которых проживают учащиеся, а несовершенство финансового планирования расходных обязательств муниципальных бюджетов, что не позволяет включать расходы на перевозку в бюджеты тех муниципальных образований, которые являются учредителями соответствующих образовательных организаций, а также отсутствие конкретизации данной нормы в законах и подзаконных нормативных актах.

29 июля 2014 года Министерство образования и науки РФ направило органам местного самоуправления и образовательным учреждениям письмо N 08-988 "О направлении методических рекомендаций", которое было подготовлено в соответствии с п. 7 поручения Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации И.И. Шувалова от 21 февраля 2014 года N ИШ-П9-24пр "О профилактике детского дорожно-транспортного травматизма и подготовке родителей". Однако эти методические рекомендации министерства, названные "Об организации перевозок обучающихся в образовательные организации", затрагивают лишь вопросы безопасности перевозки детей. По-прежнему, полностью на усмотрение муниципальных органов, а в случае обжалования - судов передается решение вопросов о том, в каких случаях учащимся, проживающим в соседних поселениях, должен (или может) предоставляться бесплатный "школьный автобус" или иной вид транспорта.

С учетом вышеизложенного полагаю, что часть 2 статьи 40 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" не может быть признана противоречащей Конституции Российской Федерации. Вместе с тем это не исключает для федерального законодателя возможность, руководствуясь Конституцией Российской Федерации и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, конкретизировать организационно-правовой механизм бесплатной перевозки обучающихся в государственных и муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, между поселениями.