3.3. Опубликование полного текста нормативного акта

Существует неопределенность и в вопросе, связанном с официальным опубликованием полного текста нормативного акта. Первоначально требование о полном опубликовании было закреплено только для федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания. Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ с момента его вступления в силу четко определено, что официальной публикацией законов считается первая публикация их полных текстов. Для актов Президента РФ требование о полном опубликовании установлено с 10 ноября 2011 года (пункт 2.1 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763 (в ред. Указа Президента РФ от 17.11.2011 N 1505)), для актов Правительства РФ такое требование введено с 7 марта 2013 года (пункт 2 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763 (в ред. Указа Президента РФ от 02.02.2013 N 88). Что же касается актов федеральных органов исполнительной власти, то необходимость опубликования их полного текста установлена только с 1 января 2015 года (пункт 9 Указа Президента РФ от 23.05.1996 N 763 (в ред. Указа Президента РФ от 14.10.2014 N 668)).

Таким образом, остается неясным, как вступали в силу нормативные акты, опубликованные в официальном источнике не полностью, например, без приложений. Так, Приказ Минздравсоцразвития России от 01.09.2010 N 777н "Об утверждении Типовых норм бесплатной выдачи специальной одежды, специальной обуви и других средств индивидуальной защиты работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, а также на работах, выполняемых в особых температурных условиях или связанных с загрязнением", зарегистрированный в Минюсте России 27.09.2010 N 18549, был опубликован в "Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" 18.10.2010 N 42 без приложений. Возникает вопрос: можно ли считать такую публикацию состоявшейся? Правоприменительная практика показывает, что после такой публикации документ считается действующим: документ упоминается в других издаваемых государственными органами правовых актах, в такие документы вносятся изменения, суды, рассматривая конкретные дела, ссылаются на них. Однако при рассмотрении конкретного дела о признании недействующим Приказа Минкультуры России от 25.08.2010 N 558 "Об утверждении "Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения", зарегистрированного в Минюсте России 08.09.2010 N 18380, Высший Арбитражный Суд РФ вынес решение 06.09.2011 N 7889/11, согласно которому Приказ, подлежавший опубликованию в полном объеме, при первоначальном опубликовании в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 20.09.2010 г. N 38 без Перечня, не прошел процедуру обязательного официального опубликования, поэтому не влечет правовых последствий, как не вступивший в силу. Опубликование вводной части приказа не может рассматриваться как его публикация, поскольку нормативные положения содержатся в прилагаемом Перечне, без которого опубликованные положения не могут быть применены.

Приказом Минюста России от 04.05.2007 N 88 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", действовавшим до 27.05.2020, было установлено, что в исключительных случаях приложения к нормативным правовым актам, содержащие таблицы, графики, карты, схемы (носящие вспомогательный или дополнительный характер), по согласованию федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации) с Министерством юстиции Российской Федерации могут не публиковаться, но с обязательным указанием в печати, какое приложение не приводится.

В случаях же, когда ведомственный нормативный акт опубликован в одном официальном источнике полностью, а в другом - нет, представляется более правильным отдавать предпочтение тому источнику, в котором документ опубликован полностью. В любом случае нужно исходить из конкретной ситуации и не забывать о праве оспорить нормативный акт, если положения, содержащиеся в его неопубликованной части, могут негативно повлиять на правоприменительную практику. При этом, следует учитывать положения пункта 21 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 29.11.2007 N 48, разъясняющие, что в том случае, когда нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования нормативного правового акта не в полном объеме. Такой же позиции при принятии решений придерживаются арбитражные суды, см. например, Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.08.2010 N 15АП-6366/2010 по делу N А32-220 1/2010.

Дополнительные вопросы возникают в ситуациях, когда документ публикуется частями. Как правило, это большие по объему документы. Например, Федеральный закон от 23.12.2004 N 173-ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год" опубликован в следующих источниках:

"Собрание законодательства РФ", 27.12.2004, N 52 (часть I), ст. 5277,

"Парламентская газета", N 244, 28.12.2004 (опубликован без приложений),

"Парламентская газета", N 1-2, 12.01.2005 (приложения),

"Парламентская газета", N 3-4, 13.01.2005 (приложения),

"Парламентская газета", N 5-6, 14.01.2005 (приложения),

"Российская газета", N 288, 28.12.2004 (начало),

"Российская газета", N 289, 29.12.2004 (окончание).

Как видно из примера, и в "Парламентской газете", и в "Российской газете" Закон публиковался частями. С какой же даты вступает в силу нормативный акт: со дня официального опубликования первой части документа, с момента опубликования последней части или же он начинает действовать по частям, по мере официального опубликования? Законодательством этот вопрос не урегулирован. Вероятно, исходя из требования о необходимости опубликования полного текста законов, нужно ориентироваться на даты газет, в которых была завершена публикация. Таким образом, имея три источника публикации: "Собрание законодательства РФ" - 27.12.2004, "Парламентская газета" - 14.01.2005 и "Российская газета" - 29.12.2004, можно приступать к определению даты вступления в силу Федерального закона от 23.12.2004 N 173-ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год".

Аналогичный подход в решении вопроса, какую дату источника публикации принимать в расчет для определения даты вступления в силу, если документ опубликован в нескольких номерах одного источника, можно предложить и для актов Президента РФ, Правительства РФ и ведомственных нормативных актов.