ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Н.В. ВИТРУКА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ УСТАВА - ОСНОВНОГО ЗАКОНА ЧИТИНСКОЙ ОБЛАСТИ

ОСОБОЕ МНЕНИЕ

СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Н.В. ВИТРУКА ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ

РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ УСТАВА - ОСНОВНОГО ЗАКОНА

ЧИТИНСКОЙ ОБЛАСТИ

Современная правовая ситуация в Российской Федерации характеризуется тем, что по многим вопросам совместного ведения полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов нормативно не разграничены (не со всеми субъектами Российской Федерации подписаны договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, не приняты по этим вопросам федеральные законы, предусмотренные Конституцией Российской Федерации). До издания федеральных законов по вопросам совместного ведения субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно регулировать соответствующие отношения, а также вправе и обязаны корректировать свое собственное нормативное регулирование после издания федерального закона и в соответствии с ним (при действии презумпции его конституционности). В настоящее время и по вопросам исключительной компетенции субъектов Российской Федерации не всегда есть нормативное регулирование.

В условиях такого правового вакуума при проверке конституционности Устава - Основного Закона Читинской области (равно как и других субъектов Российской Федерации) возникает неоднозначное понимание тех или иных его положений, усугубляемое недостатками законодательной техники (при отсутствии достаточного опыта законотворчества в субъектах Российской Федерации), что существенно затрудняет их проверку. В то же время проверка конституционности некоторых положений Устава Читинской области недопустима в силу того, что они не носят конституционного характера, не имеют конституционного значения и вообще не нашли какого-либо решения в федеральной Конституции.

При проверке отдельных институтов и норм Устава Читинской области (равно как и других субъектов Российской Федерации) на соответствие конституционному принципу разделения властей нельзя за образец (эталон) брать структуру и взаимодействие органов государственной власти на федеральном уровне и подгонять под федеральную схему систему организации государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Этого нельзя делать уже в силу того, что Глава Администрации Читинской области не является главой области как субъекта Российской Федерации. В ряде субъектов Российской Федерации глава администрации квалифицируется как высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, но и в этом случае правовая природа института высшего должностного лица далеко не ясна.

Единая система исполнительной власти в Российской Федерации, о которой говорится в статье 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации, не исключает разнообразия в организации исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Именно поэтому субъекты Российской Федерации издают законы и другие правовые нормативные акты, регулирующие организацию и деятельность их собственных органов государственной власти в полном объеме либо на основе конкретизации соответствующих федеральных законов (статья 72, пункт "н" части 1; статья 76, часть 2; статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации). В ином случае теряет смысл федеративное устройство Российского государства.

Администрация Читинской области оспаривает конституционность положений Устава Читинской области относительно подписания и обнародования законов области. В законотворческом процессе в субъектах Российской Федерации с точки зрения принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов необходимо известное сотрудничество двух ветвей власти, предполагающее участие исполнительной власти в законотворчестве, наличие взаимного контроля. Глава Администрации Читинской области наделяется широкими полномочиями в законотворческом процессе, в том числе (весьма существенными с точки зрения разделения властей) правом отлагательного вето относительно законов, принятых областной Думой, правом обнародования законов области (части пятая и шестая статьи 81, статья 82, Устава). Вопрос о подписании закона, принятого областной Думой, при наличии вышеперечисленных прав Главы Администрации области в законотворческом процессе, теряет свою остроту и более того - не имеет конституционного значения и характера. Закон, согласно Уставу Читинской области, подписывается Председателем областной Думы и обнародуется Главой Администрации области. Такое обнародование вполне возможно путем издания специального акта за подписью Главы Администрации области. Таким образом, закон области, подписанный Председателем областной Думы, дополняется подписью Главы Администрации области. Эти подписи двух высших должностных лиц осуществляются на разных этапах областного законотворчества, имеют различную правовую природу и преследуют различные цели.

В то же время Устав в части седьмой статьи 81 содержит разумное правило, направленное против возможного злоупотребления Главой Администрации области правом обнародования законов области (что, к сожалению, имело место в Читинской области): "В случае необнародования и неотклонения закона в установленный срок Главой Администрации области Закон обнародуется Думой".

В части второй статьи 63 Устава Читинской области закреплено, что Администрация области "подотчетна областной Думе по вопросам, отнесенным к ее компетенции". Данное положение в силу своей редакции вызывает неоднозначное его понимание. Подотчетность Администрации областной Думе по вопросам, по которым Устав устанавливает контроль за деятельностью исполнительной власти (бюджет и др.), иными словами, по вопросам компетенции областной Думы, соответствует конституционным требованиям и не противоречит принципу разделения властей.

Администрация Читинской области оспаривает конституционность понятия "судебная система области" и пункта "с" части второй статьи 57 Устава, согласно которому областная Дума совместно с Администрацией области согласовывает назначение на должность председателя областного суда, председателя областного арбитражного суда, прокурора области, а также назначение и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Согласно статье 71 (пункт "г") Конституции Российской Федерации установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности, а также судоустройство (пункт "о" той же статьи) находятся в ведении Российской Федерации, в соответствии со статьей 72 (пункт "л" части 1) Конституции Российской Федерации кадры судебных и правоохранительных органов находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Из приведенных конституционных положений не вытекает, что вся система судебных органов в Российской Федерации является лишь федеральной (наряду с федеральными органами судебной власти могут быть и судебные органы субъектов Российской Федерации, возможность создания которых предусмотрена и официально принятой Концепцией судебной реформы), а также и то, что субъекты Российской Федерации не могут устанавливать правовые нормы, конкретизирующие положения федеральных законов, в частности, о порядке формирования федеральных органов судебной власти.

При отсутствии федеральных законов, в полном объеме регулирующих систему, порядок организации и деятельности (судопроизводство) федеральных органов судебной власти, весьма затруднительно однозначно оценить конституционность тех или иных положений Устава относительно судоустройства, кадров судов. Это замечание в равной мере относится и к оценке конституционности положений Устава о порядке назначения и освобождения от должности руководителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти и участия в этом субъекта Российской Федерации, что может быть предметом специального регулирования в Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Читинской области на основе положений статьи 78 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации при взаимном соглашении могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий.

Администрация Читинской области оспаривает конституционность части третьей статьи 112 Устава относительно образуемых органами местного самоуправления "исполнительных органов". Федеральный закон от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" говорит об органах местного самоуправления - выборных и других органах и о должностных лицах местного самоуправления - выборных лицах (населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления) либо лицах, работающих по контракту (трудовому договору), выполняющих организационно - распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящихся к категории государственных служащих. Видимо, под исполнительными органами в системе местного самоуправления законодатель Читинской области понимает помимо представительных органов иные органы местного самоуправления и помимо выборных - иных должностных лиц местного самоуправления, выполняющих организационно - распорядительные функции в органах местного самоуправления. Терминология Устава Читинской области может быть приведена в полное соответствие с терминологией федерального закона.

Смысл части третьей статьи 112 Устава Читинской области заключается в том, что руководитель органа местного самоуправления и одновременно возможного его исполнительного органа, выполняющего организационно - распорядительные функции в данном органе местного самоуправления, должен избираться населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права тайным голосованием. Этот способ формирования главы органа местного самоуправления и образуемого им исполнительного органа демократичен и отвечает сущности самоуправления. Но в месте с тем установление одного, единственного способа формирования главы органа местного самоуправления и его исполнительного органа есть известное ограничение полномочий самого населения самоуправляемых образований. Однако решение этого вопроса составляет исключительную компетенцию субъекта Российской Федерации, а не федеральных органов, и тем более не Конституционного Суда Российской Федерации.

Статья 131 (часть 1) Конституции Российской Федерации устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Понятие "структура" многозначно, и оно не обязательно должно включать способы формирования того или иного элемента структуры органов местного самоуправления. Поэтому вызывает сомнение ограничение возможности самого населения самоуправляемых поселений определять способы и порядок формирования органов местного самоуправления, включая их должностных лиц, но вывод, что такого рода ограничение, установленное в законном порядке на уровне субъекта Российской Федерации (в данном случае в Уставе области), является неконституционным, вряд ли правилен.

На основании изложенного прихожу к выводу, что проверка отдельных положений Устава - Основного Закона Читинской области, оспариваемых Администрацией Читинской области (о которых речь шла выше), должна быть прекращена производством, так как они по своему характеру и природе не являются конституционными и не нашли разрешения в Конституции Российской Федерации. Иные оспариваемые положения Устава при отсутствии необходимых федеральных законов, принятие которых предусмотрено Конституцией Российской Федерации, не могут быть проверены на их соответствие конституционному принципу разделения властей, и поэтому в отношении этих положений должна действовать презумпция их конституционности.